По заявлению прокурора Пермской области об оспаривании Закона Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Решение Пермского областного суда от 08.09.2005 по делу N 3-101-2005
Пермский областной суд в составе:
председательствующего Лядовой Л.И. при участии прокурора Путина С.В. при секретаре Дозморове А.И.
Рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Перми 8 сентября 2005 года дело по заявлению прокурора Пермской области об оспаривании Закона Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и
установил:
Законодательным Собранием Пермской области 16 декабря 2004 года принят Закон Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который был опубликован в «Российской газете» 13.01.2005.
Законом Пермской области от 09.08.2005 N 2374-525 в указанный нормативный акт были внесены изменения и дополнения.
Прокурор Пермской области обратился в Пермский областной суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению со дня принятия положений пункта 1 статьи 3, пунктов 1 и 2 ст. 4, пункта 5 ст. 5, пункта 6 ст. 5 и приложений 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 к Закону в редакции от 09.08.2005 в связи с противоречием федеральному законодательству.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Путин С.В. заявление прокурора Пермской области поддержал в полном объеме, указав, что ст. 5 ФЗ от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» до 1 января 2005 г. устанавливала, что порядок возмещения расходов на выплату ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь на одно физическое лицо, осуществления денежных выплат на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при трудоустройстве и поступлении в образовательные учреждения в соответствии с нормами обеспечения воспитанников детских домов утверждается Правительством РФ. Соответственно применялось Постановление Правительства РФ от 20.06.1992 N 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» в ст. 5 ФЗ N 159 внесены изменения, согласно которым полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является расходными обязательствами субъектов РФ.
При принятии оспариваемого Закона Пермской области не были соблюдены следующие условия:
вновь устанавливаемые размеры и условия социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могли быть ниже предоставлявшихся им по состоянию на 31 декабря 2004 года;
при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не мог быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Представитель Законодательного Собрания Пермской области Андреева Н.В., не согласившись с заявлением прокурора, пояснила, что оспариваемые части Закона Пермской области приняты в пределах полномочий и компетенции Законодательного Собрания и не противоречат федеральному законодательству.
Закон Пермской области принят в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ. С 01.01.2005 социальная поддержка и социальное обслуживание граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), субъект Российской Федерации осуществляет собственное правовое регулирование в рамках предоставленных полномочий федеральными законами.
В соответствии с п. 5 ст. 150 Семейного кодекса Российской Федерации на содержание ребенка опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных законами субъекта Российской Федерации. Порядок и размер денежных средств рассчитан в соответствии с нормами, установленными законом, и фактическими ценами на продукты питания и товары согласно статистическим данным Пермского областного комитета государственной статистики.
Установленные нормы в приложениях 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 к закону области не рассматриваются Законодательным Собранием во взаимосвязи с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.1992 N 409, поскольку оно является актом меньшей юридической силы, чем федеральный закон.
Представитель администрации Пермской области Дорофеева Я.В. считает, что заявление прокурора Пермской области не подлежит удовлетворению, поскольку в силу п. 4 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по вопросам, указанным в п. 2 настоящей статьи, могут приниматься федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому Постановление Правительства РФ от 20.06.1992 N 409 в данном случае применяться не может. Ссылка прокурора на п. 2 ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ является необоснованной, т.к. оспариваемыми нормами Закона Пермской области устанавливаются нормы материального обеспечения детей-сирот, находящихся в государственных образовательных учреждениях, а не указанные виды социальной защиты населения. Материальное обеспечение детей-сирот осуществлялось в 2004 и 2005 годах в натуральной форме. В 2005 году совокупный объем финансирования соответствующих расходов только увеличился. При подготовке Закона Пермской области был применен научно обоснованный подход к определению норм материального обеспечения детей-сирот в зависимости от их возраста и типа учреждения, в котором они находятся.
Суд, исследовав материалы дела, выслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора об удовлетворении заявления, пришел к следующему.
В редакции Закона Пермской области от 09.08.2005 N 2374-525 п. 1 ст. 3 Закона Пермской области «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установлено, что дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящиеся на полном государственном обеспечении в учреждениях здравоохранения (дома ребенка), образования (детские дома, школы-интернаты, учреждения начального и среднего профессионального образования), социального обслуживания населения (дома-интернаты, социально-реабилитационные центры, социальные приюты, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей), обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким инвентарем и необходимым оборудованием в соответствии с нормами согласно приложениям 1, 2, 3, 4, 5, 6 к настоящему Закону.
Пунктом 1 ст. 4 Закона Пермской области предусмотрено, что на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), воспитанников приемных, патронатных семей и семейных воспитательных групп, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в учреждениях начального и среднего профессионального образования, устанавливаются ежемесячные выплаты на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь.
Размер ежемесячных выплат на одного ребенка из числа детей, указанных в пункте 1 настоящей статьи, устанавливается в соответствии с нормами согласно приложениям 1, 2, 6 к настоящему Закону и фактическим ценам на продукты питания и товары согласно статистическим данным Пермского областного комитета государственной статистики, определен пунктом 2 ст. 4 Закона Пермской области.
В соответствии с пунктом 5 ст. 5 Закона Пермской области выпускники государственных (областных) и муниципальных образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при выпуске из этих образовательных учреждений обеспечиваются соответствующим образовательным учреждением одеждой и обувью по нормам согласно приложению 7 к настоящему Закону, а также единовременным денежным пособием в размере 200 рублей.
Пунктом 6 ст. 5 Закона Пермской области предусмотрено, что выпускники образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования (за исключением обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в образовательных учреждениях профессионального образования, обеспечиваются за счет средств образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования одеждой, обувью, мягким инвентарем и оборудованием по нормам, установленным приложением 8 к настоящему Закону, а также единовременным денежным пособием в размере 500 рублей.
Оспаривая указанные нормы Закона Пермской области, прокурор считает, что поскольку Постановлением Правительства РФ от 20.06.1992 N 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» были установлены нормы обеспечения воспитанников детских домов, Законодательное Собрание Пермской области не могло установить натуральные нормы ниже аналогичных натуральных норм, установленных ранее.
Суд не может согласиться с доводами прокурора.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с 1 января 2005 года положения федеральных законов, других нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, указанным в пункте 17 ст. 1 настоящего Федерального закона (в части дополнения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» пунктом 2 статьи 26.3), которыми определяются объем и порядок финансирования осуществления соответствующих полномочий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета), применяются, если законами субъектов Российской Федерации по указанным вопросам не установлено иное.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета Российской Федерации согласно п. 24 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, относится решение вопроса социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях).
Таким образом, Закон Пермской области «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» принят в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством.
В соответствии с п. 4 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, могут применяться федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации…» были внесены изменения в Семейный кодекс Российской Федерации и федеральные законы от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» и от 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
Пунктом 2 ст. 5 Федерального закона N 124-ФЗ и ст. 5 Федерального закона N 159-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), которые являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Порядок и размеры предоставления социальной поддержки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений (п. 5 ст. 5 Закона РФ «Об образовании»).
С учетом изложенного суд считает, что при принятии Закона Пермской области не должны были учитываться нормы обеспечения, предусмотренные Постановлением Правительства N 409.
Не усматривает суд противоречий оспариваемых норм Закона Пермской области п. 2 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, которым предусмотрено, что вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда, размеры и условия выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда, размеров и условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Порядок и размер денежных средств, выплачиваемых на ребенка, установлен Законом Пермской области и рассчитан в соответствии с нормами физиологических потребностей в пищевых веществах и энергии для различных групп населения СССР, утвержденными Главным государственным санитарным врачом СССР 28 мая 1991 г. N 5786-91, фактическими ценами на продукты питания и товары согласно статистическим данным Пермского областного комитета государственной статистики.
Кроме того, из представленных прокурором сравнительных таблиц по приложениям следует, что порядок и способ социальных выплат не изменился, совокупный объем финансирования соответствующих льгот не уменьшен, что подтверждается анализом расходов на питание в год на 1 ребенка в бюджете 2005 года, полученным в Главном управлении финансов и налоговой политики Пермской области.
Руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд
решил:
Прокурору Пермской области в признании недействующими и не подлежащими применению положений пункта 1 статьи 3, пунктов 1 и 2 статьи 4, пункта 5 статьи 5, пункта 6 статьи 5, приложений 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 к Закону Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в редакции Закона Пермской области от 09.08.2005 N 2374-525 отказать.
Решение в течение десяти дней может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский областной суд.
Председательствующий
Л.И.ЛЯДОВА
Судья облсуда
Л.И.ЛЯДОВА
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В. судей: Еременко Т.И. Харланова А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Пермской области о признании Закона Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» противоречащим федеральному законодательству и недействующим по кассационному представлению прокурора Пермской области на решение Пермского областного суда от 8 сентября 2005 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Еременко Т.И., объяснения представителя администрации Пермской области по доверенности Я.В.Дорофеевой, возражавшей против удовлетворения кассационного представления, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Н.Я.Селяниной, полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законодательным Собранием Пермской области 16 декабря 2004 года принят Закон Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», официально опубликованный в «Российской газете» 13.01.2005.
Прокурор Пермской области обратился в Пермский областной суд с заявлением о признании положений пункта 1 статьи 3, пунктов 1 и 2 ст. 4, пункта 5 ст. 5, пункта 6 ст. 5 Закона Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и приложений 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 к Закону в редакции от 09.08.2005 противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия.
В обоснование своих требований прокурор Пермской области указал на то, что при принятии оспариваемого Закона Пермской области не были соблюдены следующие условия, предусмотренные федеральным законодательством:
вновь устанавливаемые размеры и условия социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могли быть ниже предоставлявшихся им по состоянию на 31 декабря 2004 года;
при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не мог быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Поскольку Постановлением Правительства РФ от 20.06.1992 N 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» были установлены нормы обеспечения воспитанников детских домов, Законодательное Собрание Пермской области не могло установить натуральные нормы ниже аналогичных натуральных норм, установленных ранее.
Решением Пермского областного суда от 8 сентября 2005 г. в удовлетворении заявленных требований прокурору Пермской области отказано.
В кассационном представлении прокурор Пермской области просит указанное решение Пермского областного суда отменить в связи с нарушением судом норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда.
Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение, а также защита семьи, материнства, отцовства и детства. В соответствии с требованиями п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.
Частью 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установлено, что дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в том числе решения вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях). Эти расходные обязательства субъекта РФ устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта РФ.
Как усматривается из материалов дела, оспариваемым Законом Пермской области установлено, что дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящиеся на полном государственном обеспечении в учреждениях здравоохранения, образования, социального обслуживания населения, обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким инвентарем и необходимым оборудованием в соответствии с нормами согласно приложениям 1, 2, 3, 4, 5, 6 к данному Закону.
При этом пунктом 1 ст. 4 Закона Пермской области предусмотрено, что на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), воспитанников приемных, патронатных семей и семейных воспитательных групп, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в учреждениях начального и среднего профессионального образования, устанавливаются ежемесячные выплаты на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь, размер которых установлен согласно нормам и фактическим ценам на продукты питания и товары.
В соответствии с пунктом 5 ст. 5 Закона Пермской области выпускники государственных (областных) и муниципальных образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при выпуске из этих образовательных учреждений обеспечиваются соответствующим образовательным учреждением одеждой и обувью по нормам согласно приложению 7 к настоящему Закону, а также единовременным денежным пособием в размере 200 рублей.
Выпускники образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования (за исключением обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в образовательных учреждениях профессионального образования, обеспечиваются за счет средств образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования одеждой, обувью, мягким инвентарем и оборудованием по нормам, установленным приложением 8 к настоящему Закону, а также единовременным денежным пособием в размере 500 рублей (п. 6 ст. 5 Закона Пермской области).
Дав анализ оспариваемым положениям Закона Пермской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данный Закон принят в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий и не содержит противоречий с действующим федеральным законодательством.
Довод кассационного представления о том, что суд не применил норму материального права, подлежащую применению, — ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не мог быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены, был предметом исследования суда первой инстанции и правильно признан несостоятельным.
Пермским областным судом установлено, что порядок и способ социальных выплат не изменился, совокупный объем финансирования соответствующих льгот уменьшен не был, что подтверждается анализом расходов на питание в год на 1 ребенка в бюджете 2005 года, полученным в Главном управлении финансов и налоговой политики Пермской области.
При данных обстоятельствах дела Пермский областной суд правильно отказал в удовлетворении заявленных требований прокурору Пермской области.
Оснований для отмены обжалуемого решения суда Пермской области не имеется.
Руководствуясь ст. 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
Решение Пермского областного суда от 8 сентября 2005 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Пермской области — без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи