По заявлению заместителя прокурора Пермской области о признании недействующим Закона Пермской области N 2201-485 от 06.05.2005 О первых выборах депутатов представительных органов вновь образованных городских и сельских поселений в Пермской области в части.
Решение Пермского областного суда от 01.09.2005 по делу N 3-204-2005
Пермский областной суд в составе:
председательствующего Лядовой Л.И. при участии прокурора Левыкиной Л.Л. при секретаре Невидимовой Е.А.
рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Перми 1 сентября 2005 года дело по заявлению заместителя прокурора Пермской области о признании недействующим нормативного правового акта в части и
установил:
Законодательным Собранием Пермской области принят Закон Пермской области N 2201-485 от 06.05.2005 «О первых выборах глав и депутатов представительных органов вновь образованных городских и сельских поселений в Пермской области», который был опубликован в газете «Российская газета» N 100 от 13.05.2005.
Заместитель прокурора Пермской области обратился в Пермский областной суд с заявлением о признании ч. 4 ст. 30 указанного Закона Пермской области недействующей в связи с противоречием федеральному законодательству Российской Федерации, указав, что в соответствии с п. «о» ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации прокуратура, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство относятся к предметам ведения Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут содержать нормы, устанавливающие полномочия и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, порядок осуществления правосудия и судопроизводства, в том числе особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности, изъятия из предусмотренных федеральным законодательством оснований привлечения к уголовной и административной ответственности, а также процессуальных механизмов и процедур в сфере уголовной и административной ответственности.
Принимая оспариваемую правовую норму, Законодательное Собрание Пермской области вторглось в вопросы исключительной компетенции Российской Федерации, вследствие чего ч. 4 ст. 30 Закона Пермской области противоречит п. «е» ч. 1, ч. 5 ст. 1, ч. 1 ст. 3, п. «б» ч. 1, ч. 2 ст. 5, ст. 26.1 Федерального закона РФ N 184-ФЗ от 22.09.1999 «Об общих принципах государственной власти субъектов Российской Федерации».
Статья 1 Уголовно-процессуального кодекса РФ, вступившего в действие с 01.07.2002, предусматривает, что порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается названным Кодексом; порядок уголовного судопроизводства, установленный названным Кодексом, является обязательным для судов, органов прокуратуры, органов предварительного следствия и органов дознания, а также иных участников уголовного судопроизводства.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Оспариваемая норма Закона Пермской области противоречит ч. 1 ст. 1.1, пп. 1, 4 ч. 1 ст. 1.3, ч. 2 ст. 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку кандидаты в депутаты не относятся к категории должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, в отношении которых Кодекс РФ об административных правонарушениях допускает определение особых условий привлечения к административной ответственности. Необходимость получения согласия прокурора на возбуждение дела об административном правонарушении не предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Левыкина Л.Л. поддержала заявление заместителя прокурора Пермской области в полном объеме, указав, что в соответствии с ч. 1, 2 ст. 1, ч. 1, 2 ст. 7 УПК РФ, ст. 4 Федерального закона РФ от 22.11.2001 N 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» УПК имеет приоритет перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений.
Оспариваемая норма Закона Пермской области устанавливает особый процессуально-правовой статус кандидата в депутаты. Законодательное Собрание ограничило права прокурора, кроме того, УПК РФ не предусмотрено получение согласия прокурора на возбуждение уголовного дела по делам частного обвинения.
В силу пп. 1, 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, порядка производства по делам об административных правонарушениях. Должностным лицом кандидат в депутаты не является.
Представитель Законодательного Собрания Пермской области Андреева Н.В., не согласившись с заявлением заместителя прокурора, пояснила, что в оспариваемой норме Закона Пермской области воспроизведена норма Федерального закона N 67-ФЗ, кроме того, в статье содержится отсылка на федеральные законы. Не вторгаясь в компетенцию Российской Федерации, областной законодатель осуществляет собственное законодательное регулирование избирательных прав граждан на участие граждан в выборах соответственно их уровню в соответствии с федеральными законами и законом субъекта. Ссылка на ст. 447 УПК РФ несостоятельна, поскольку особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц установлены в федеральном законе — УПК, а основные гарантии избирательных прав граждан, в том числе деятельности зарегистрированных кандидатов, — в ст. 41 Федерального закона N 67-ФЗ. Сравнение двух актов, регулирующих разные правоотношения и относящихся к различным отраслям права, неправомерно, Конституция Российской Федерации не предусматривает приоритет одних федеральных законов перед иными федеральными законами.
Представитель администрации Пермской области не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствии, в представленных возражениях указал, что оспариваемый пункт Закона Пермской области нельзя рассматривать как самостоятельную норму права, устанавливающую или изменяющую чьи-либо права и обязанности. Норма Закона лишь воспроизводит федеральную норму в целях наиболее полного изложения информации о гарантиях деятельности зарегистрированных кандидатов и не вносит каких-либо новелл в существующее законодательство.
Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Левыкиной Л.Л. об удовлетворении заявления, исследовав материалы дела, приходит к следующему.
Законом Пермской области N 2201-485 от 06.05.2005 «О первых выборах глав и депутатов представительных органов вновь образованных городских и сельских поселений в Пермской области», ч. 4 ст. 30 установлено, что в соответствии с федеральными законами зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия районного прокурора к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию поселения.
В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся: судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство.
Положение о принятии федеральных конституционных законов и федеральных законов, которые имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, закреплено в ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации.
Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации определены соответственно п. «е» ч. 1, ч. 5 ст. 1, ч. 1 ст. 3, п. «б» ч. 1, ч. 2 ст. 5 и ст. 26.1 Федерального закона РФ N 184-ФЗ от 22.09.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Оспариваемая норма Закона Пермской области устанавливает гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов в депутаты представительных органов городских и сельских поселений, в том числе в сфере деятельности уголовно-процессуального законодательства.
1 июля 2002 года вступил в действие Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
Категории лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, определены ч. 1 ст. 447 УПК РФ. Перечень лиц является исчерпывающим и не может быть изменен либо дополнен иным нормативным актом. Кандидат в депутаты к данной категории лиц не относится.
В соответствии с ч. 6 ст. 37 УПК РФ полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами.
Оспариваемым Законом Пермской области ограничены полномочия прокурора.
Часть 4 ст. 41 Федерального закона РФ N 67-ФЗ от 22.05.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что согласие на привлечение к уголовной ответственности кандидата в депутаты дает прокурор (соответственно уровню выборов).
Согласно п. 11 ч. 1 ст. 448 ГПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении лица, указанного в части первой ст. 447 настоящего Кодекса, либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается: в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления — прокурором субъекта Российской Федерации.
Суд не может согласиться с доводом представителя Законодательного Собрания о том, что оспариваемая норма полностью воспроизводит норму Федерального закона N 67-ФЗ, поскольку в соответствии с ч. 1, 2 ст. 1 и ч. 1, 2 ст. 7 УПК РФ положения иных федеральных законов применяются в части, не противоречащей УПК РФ.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 18.12.2001 N 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» действующие на территории Российской Федерации федеральные законы и иные нормативные акты, связанные с УПК, подлежат приведению в соответствие с УПК и до этого применяются в части, не противоречащей ему.
Указанное положение содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации N 19-П от 10 декабря 1997 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области».
Приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед иными федеральными законами и нормативными правовыми актами признан Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации N 13-П от 29.06.2004 «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится: административное, административно-процессуальное законодательство.
Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 Кодекса).
В соответствии с пп. 1, 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях и порядка производства по делам об административных правонарушениях.
Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, определены ч. 2 ст. 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Кандидаты в депутаты не относятся к категории должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции.
Кроме того, Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержит норм, предусматривающих необходимость получения согласия прокурора на возбуждение дела об административном правонарушении.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемая заместителем прокурора норма Закона Пермской области противоречит федеральному законодательству.
Руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд
решил:
Признать недействующей ч. 4 ст. 30 Закона Пермской области N 2201-485 от 06.05.2005 «О первых выборах глав и депутатов представительных органов вновь образованных городских и сельских поселений в Пермской области» со дня вступления в законную силу решения, после чего решение подлежит опубликованию в «Российской газете».
Решение в течение десяти дней может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский областной суд.
Председательствующий
Л.И.ЛЯДОВА
Судья облсуда
Л.И.ЛЯДОВА
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н. судей: Хаменкова В.Б. Маслова А.М.
рассмотрела в судебном заседании от 21 декабря 2005 года дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Пермской области на решение Пермского областного суда от 1 сентября 2005 года, которым удовлетворено заявление заместителя прокурора Пермской области о признании недействующей части 4 статьи 30 Закона Пермской области N 2201-485 от 6 мая 2005 года «О первых выборах глав и депутатов представительных органов вновь образованных городских и сельских поселений в Пермской области».
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гермашевой М.М., полагавшей, что решение суда должно быть оставлено без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законодательным Собранием Пермской области принят Закон Пермской области N 2201-485 от 06.05.2005 «О первых выборах глав и депутатов представительных органов вновь образованных городских и сельских поселений в Пермской области», согласно части 4 статьи 30 которого в соответствии с федеральными законами зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия районного прокурора к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию поселения.
Заместитель прокурора Пермской области обратился в Пермский областной суд с заявлением о признании данной нормы недействующей в связи с ее противоречием федеральному законодательству Российской Федерации.
В обоснование требований указал, что в соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации прокуратура, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство относятся к предметам ведения Российской Федерации. В силу пунктов 1 и 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, порядка производства по делам об административных правонарушениях.
Ссылался на то, что субъекты Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут содержать нормы, устанавливающие полномочия и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, порядок осуществления правосудия и судопроизводства, в том числе особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности.
Полагал, что Законодательное Собрание Пермской области, принимая оспариваемую норму, вторглось в вопросы исключительной компетенции Российской Федерации.
Необходимость же получения согласия прокурора на возбуждение дела об административном правонарушении не предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Решением суда от 1 сентября 2005 года заявление заместителя прокурора области удовлетворено.
Законодательное Собрание Пермской области в кассационной жалобе просит об отмене судебного решения, ссылаясь на его незаконность.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения суда и считает его правильным.
Удовлетворяя требования прокурора, суд обоснованно исходил из того, что прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство в соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.
Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство хотя и находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, однако в соответствии с пунктами 2 и 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установление правил применения административных наказаний, порядка производства по делам об административных правонарушениях отнесено к исключительному ведению Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 41 Федерального закона N 67-ФЗ от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.
Поскольку приведенная выше норма федерального закона принята по предмету исключительного ведения Российской Федерации и имеет прямое действие и на территории Пермской области, суд сделал правильный вывод о том, что законодатель Пермской области был не вправе принимать нормативные правовые акты по этим же вопросам.
При таких обстоятельствах решение суда, которым заявление прокурора о признании оспоренной им нормы областного Закона недействующей удовлетворено, следует признать правильным.
Довод кассационной жалобы о том, что в оспариваемом законе лишь воспроизведены нормы федерального закона, не может служить поводом к отмене судебного решения, поскольку такое воспроизведение должно рассматриваться не иначе как вмешательство в решение вопросов, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации.
Подобный подход согласуется и с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно высказанной им в своих решениях.
Так, в пункте 2 определения от 7 октября 2005 года N 342-О по запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности пункта 1 статьи 4 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указано на то, что законодатель субъекта Российской Федерации не вправе по собственной воле вторгаться в сферу ведения Российской Федерации.
При этом не рассматривается как нарушение Конституции Российской Федерации и установленного ею разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации воспроизведение в законах субъектов Российской Федерации общих терминов, понятий, определений и формулировок федеральных законов и лишь в том случае, если такие законы приняты по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
К тому же, как правомерно отмечено судом, оспариваемая прокурором норма не является простым воспроизведением содержащихся в федеральном законе терминов, понятий, определений и формулировок, а устанавливает гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов в депутаты представительных органов городских и сельских поселений в сфере деятельности уголовно-процессуального и административного законодательства, то есть осуществляет собственное правовое регулирование.
Иных доводов, по которым решение суда могло бы быть отменено, кассационная жалоба Законодательного Собрания Пермской области не содержит.
На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360 и 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
Решение Пермского областного суда от 1 сентября 2005 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Пермской области — без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи