О признании недействующими абзаца 1 пункта 7 статьи 5 и абзаца 2 статьи 8 Закона Пермской области от 29.12.2004 N 1939-419 О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, абзаца 4 пункта 2.4, первого предложения пункта 2.9 Порядка назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся под опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах,
Решение Пермского областного суда от 27.02.2006 по делу N 3-33-06
Именем Российской Федерации
Пермский областной суд в составе:
председательствующего Лядовой Л.И. при участии прокурора Левыкиной Л.Л. при секретаре Невидимовой Е.А.
рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Перми 27 февраля 2006 года дело по заявлению В-вой Н.Л. об оспаривании положений Закона Пермской области N 1939-419 от 27.12.2004 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Указа губернатора Пермской области от 10.02.2005 N 18 об утверждении Порядка назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся под опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах?
установил:
В-ва Н.Л., являясь воспитателем приемной семьи, обратилась в суд с заявлением об оспаривании абзаца 1 п. 7 ст. 5 и абзаца 2 ст. 8 Закона Пермской области N 1939-419 от 27.12.2004 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и абзаца 4 п. 2.4, первого предложения п. 2.9 Порядка назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся под опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах, утвержденного Указом губернатора Пермской области N 18 от 10.02.2005. В обоснование своих требований указала, что данные нормы противоречат федеральному законодательству, нарушают права и законные интересы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и приемных родителей, ухудшено их материальное положение.
В судебном заседании В-ва Н.Л., поддержав свое заявление, пояснила, что до 01.01.2005 дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обучающиеся в образовательных учреждениях всех типов и видов, обеспечивались бесплатным проездом на городском, пригородном, в сельской местности — на внутрирайонном транспорте. Денежная компенсация в размере 160 рублей в месяц не обеспечивает реальную необходимость пользования общественным транспортом. По Закону Пермской области размеры выплат индексируются ежегодно, тогда как по Постановлению N 829 денежные средства, выделяемые на содержание приемного ребенка (детей), пересчитываются ежеквартально с учетом изменения цен на товары и услуги. Указанному Постановлению и Закону Пермской области «О приемной семье» противоречит порядок ежеквартального представления отчетов в органы опеки и попечительства о полученных и израсходованных средствах. Как сказано в преамбуле ФЗ N 122-ФЗ от 22.08.2004, субъекты Российской Федерации должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан. В соответствии со ст. 153 данного Закона при издании органами государственной власти субъекта РФ нормативно-правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия выплат пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным гражданам в денежной форме не могут быть ниже уровня, на котором они были по состоянию на 31 декабря 2004 года.
Указом губернатора Пермской области N 12 от 15.02.2006 внесены изменения в оспариваемые ею нормы ранее изданного Указа, новая редакция абзаца 4 п. 2.4 и первого предложения п. 2.9 соответствует требованиям федерального законодательства.
Представитель Законодательного Собрания Пермской области А-ва Н.В., не согласившись с заявлением В-вой Н.Л., пояснила, что в соответствии с пунктом 1, подпунктом 24 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), относится по предметам совместного ведения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Оспариваемые положения областного закона приняты в рамках установленных федеральными законами полномочий. Совокупный объем финансирования для вышеуказанных категорий детей после 01.01.2005 не уменьшился, условия предоставления не ухудшены и не изменены. Действующим федеральным законодательством не предусмотрен порядок получения ежемесячной денежной выплаты, установления его размера, в том числе для детей из приемных семей, не обучающихся в федеральных образовательных учреждениях. При принятии областного закона были соблюдены требования ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ.
Представитель администрации Пермской области С-ва И.В., поддержав позицию Законодательного Собрания Пермской области, указала, что Указом губернатора N 12 от 15.02.2006 внесены изменения в абзац четвертый пункта 2.4 и в первое предложение п. 2.9 Указа губернатора N 18 от 10.02.2005. С 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым были полностью разграничены полномочия по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. С принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ были внесены соответствующие изменения в Семейный кодекс РФ и федеральные законы от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании».
Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Л-ной Л.Л., полагавшей, что в удовлетворении заявления В-вой Н.Л. об оспаривании абзаца 2 ст. 8 Закона Пермской области N 1939-419 от 27.12.2004, абзаца 4 п. 2.4 и первого предложения п. 2.9 Порядка назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся по опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах, необходимо отказать в связи с отсутствием противоречия федеральному законодательству, оспариваемая заявительницей норма п. 7 ст. 5 Закона Пермской области N 1939-41 противоречит п. 10 ст. 6 ФЗ N 159-ФЗ от 21.12.1996, п. 1 ст. 4 ФЗ N 124-ФЗ от 03.07.1983 и ст. 153 ФЗ N 122-ФЗ от 22.08.2004, пришел к следующему.
Указом губернатора Пермской области N 18 от 10.02.2005 утвержден Порядок назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся под опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах. Пунктом 2.4 установлено, что денежные средства на опекаемого, воспитанника приемной, патронатной семьи выплачиваются опекуну (попечителю), приемному родителю, патронатному воспитателю ежемесячно в полном размере органом опеки и попечительства не позднее 15-го числа следующего месяца. Обязанность приемных родителей и патронатных воспитателей ежеквартально составлять отчеты о зачисленных на лицевые счета и израсходованных средствах и представлять их в орган опеки и попечительства в установленные сроки содержится в п. 2.9 Порядка. Данные нормы противоречат Постановлению Правительства РФ от 17.07.1996 N 829 «О приемной семье». Указом губернатора Пермской области N 12 от 15.02.2006, который вступил в силу 27 февраля 2006 года, внесены изменения в Указ N 18 от 10.02.2005. Абзац четвертый п. 2.4 и п. 2.9 приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Финансирование мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлено ст. 8 Закона Пермской области N 1939-419 от 29.12.2004 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», абзацем вторым данной нормы предусмотрено, что размеры выплат, установленных настоящим Законом, индексируются ежегодно в соответствии с законом о бюджете Пермской области на очередной финансовый год.
Оспаривая данную норму Закона Пермской области, В-ва Н.Л. указала, что указанное положение противоречит ст. 155 СК РФ и Постановлению Правительства РФ N 829 «О приемной семье».
Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение, а также защита семьи, материнства, отцовства и детства.
В соответствии с требованиями п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
С 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым разграничены полномочия по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в частности, пунктом 1, подпунктом 24 пункта 2 ст. 26.3, социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), относится по предметам совместного ведения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации установлены ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 1 данной нормы предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
В силу п. 4 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ по вопросам, указанным в п. 2 настоящей статьи, могут приниматься федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
В связи с этим суд находит, что в рамках полномочий, определенных федеральным законодательством, законодатель субъекта Российской Федерации предусмотрел, что размеры выплат, установленные областным законом, индексируются ежегодно в соответствии с законом о бюджете Пермской области на очередной финансовый год.
Реализация дополнительных гарантий прав на образование установлена статьей 5 Закона Пермской области N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Абзацем первым пункта 7 указанной нормы предусмотрено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, обучающимся в образовательных учреждениях (за исключением обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), администрациями учреждений устанавливается и выплачивается ежемесячная денежная выплата в размере 160 рублей в месяц для проезда на городском, пригородном, в сельской местности — на внутрирайонном транспорте (кроме такси).
Как следует из информации, представленной департаментом образования Пермской области от 22.02.2006, дети, находящиеся в приемной семье В-вой Н.Л., обучаются в муниципальных общеобразовательных учреждениях и государственном образовательном учреждении начального профессионального образования.
До 1 января 2005 года дети на основании Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 г. получали единый билет, дающий право его владельцу на бесплатный проезд в общественном городском (пригородном) транспорте.
Право бесплатного проезда детей в общественном городском транспорте было предусмотрено и пунктом 10 ст. 6 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
В редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ порядок проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образовательных учреждениях, на городском, пригородном, в сельской местности — на внутрирайонном транспорте (кроме такси), а также проезда один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Оспаривая норму Закона Пермской области, заявительница указывает, что законодатель Пермской области не учел положений ФЗ N 122-ФЗ от 22.08.2004.
Суд не находит противоречий абзаца 1 пункта 7 ст. 5 Закона Пермской области N 1939-419 федеральному законодательству.
Пункт 2 ст. 153 ФЗ N 122-ФЗ содержит требования о том, что при издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены условия, при которых вновь устанавливаемые размеры мер социальной поддержки в денежной форме не могут быть ниже размеров социальной поддержки установленных социальных выплат в денежной форме, предоставлявшихся соответствующей категории граждан, по состоянию на 31 декабря.
Ранее действующим законодательством детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, социальные выплаты в денежной форме не предоставлялись.
Совокупный объем финансирования для вышеуказанных категорий детей после 1 января 2005 года не уменьшился, что следует из информации Главного управления финансов и налоговой политики Пермской области от 27.02.2006 N И-39-11-02.
При осуществлении мер социальной поддержки детей данной категории, предусмотренных Законом Пермской области N 1939-419, соблюдены требования и пункта 5 ст. 5 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании», предусматривающего, что категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений.
Руководствуясь ст. 199 ГПК РФ, суд
решил:
В-вой Н.Л. в заявлении о признании недействующими абзаца 1 пункта 7 ст. 5 и абзаца 2 ст. 8 Закона Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», абзаца 4 п. 2.4, первого предложения п. 2.9 Порядка назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся под опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах, утвержденного Указом губернатора Пермской области N 18 от 10.02.2005, отказать.
Решение в течение десяти дней может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский областной суд.
Председательствующий п.п.
Л.И.ЛЯДОВА
Судья облсуда
Л.И.ЛЯДОВА
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего В.Н.Пирожкова судей Л.А.Калининой В.П.Меркулова
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению В-вой Н.Л. о признании недействующими ряда норм Закона Пермской области N 1939-419 от 27.12.2004 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Указа губернатора Пермской области от 10.02.2005 N 18 об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся под опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах, по кассационной жалобе В-вой Н.Л. на решение Пермского областного суда от 27 февраля 2006 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., объяснения В-вой Н.Л., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Федотовой А.В. об оставлении решения суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
В-ва Н.Л., являясь воспитателем приемной семьи, обратилась в суд с заявлением об оспаривании абзаца 1 п. 7 ст. 5 и абз. 2 ст. 8 Закона Пермской области N 1939-419 от 27.12.2004 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и абз. 4 п. 2.4, первого предложения п. 2.9 Порядка назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся под опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах, утвержденного Указом губернатора Пермской области N 18 от 10.02.2005, ссылаясь на то, что данные нормы противоречат федеральному законодательству, нарушают права и законные интересы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и приемных родителей, ухудшено их материальное положение.
До 01.01.2005 дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обучающиеся в образовательных учреждениях всех типов и видов, обеспечивались бесплатным проездом на городском, пригородном, в сельской местности — на внутрирайонном транспорте.
Денежная компенсация в размере 160 рублей в месяц, установленная оспариваемым Законом, не обеспечивает реальную необходимость пользования общественным транспортом.
Более того, в соответствии со ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 при издании органами государственной власти субъекта РФ нормативно-правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия выплат пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным гражданам в денежной форме не могут быть ниже уровня, на котором они были по состоянию на 31 декабря 2004 года.
Решением Пермского областного суда от 27 февраля 2006 года постановлено: в заявлении В-вой Н.Л. о признании недействующими абз. 1 п. 7 ст. 5 и абз. 2 ст. 8 Закона Пермской области от 27.12.2004 N 1939-419 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», абз. 4 п. 2.4, первого предложения п. 2.9 Порядка назначения и выплаты ежемесячных денежных средств на детей, находящихся под опекой, в приемных, патронатных семьях, семейных воспитательных группах, утвержденного Указом губернатора Пермской области N 18 от 10.02.2005, отказать.
В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене решения ввиду неправильного применения норм материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
В Указе губернатора Пермской области N 18 от 10.02.2005 нормы п. 2.4 и п. 2.9 приведены в соответствие с федеральным законодательством Указом N 12 от 15.02.2006, вступившим в законную силу 27.02.2006.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N 95-ФЗ от 04.07.2003 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с 1 января 2005 года положения федеральных законов, других нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, указанным в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которыми определяются объем и порядок финансирования осуществления соответствующих полномочий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), применяются, если законами субъектов Российской Федерации по указанным вопросам не установлено иное.
Органы государственной власти субъектов самостоятельно за счет средств бюджета субъекта решают вопросы социальной поддержки граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях) (п. 1, подпункт 24 п. 2. ст. 26.3 Федерального закона).
Пунктом 6 ст. 81 Федерального закона N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения в статью 5 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 N 159-ФЗ, согласно которым предусмотренные федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
При таких обстоятельствах вывод суда о том, что меры социальной поддержки, предусмотренные оспариваемым законом области, в отношении детей, находящихся на полном государственном обеспечении, в приемных семьях, установлены в соответствии с абзацем четвертым п. 4 ст. 16 и п. 6 ст. 81 Федерального закона N 122-ФЗ, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации и исполняются за счет собственных доходов, сделан правильно.
Суд полно и объективно исследовал вопросы, касающиеся соблюдения требований ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ, о том, что порядок и условия социальных выплат не изменились, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не уменьшен, условия предоставления не ухудшены.
Пунктом 4 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что по вопросам, перечисленным в п. 2 статьи 26.3 (в том числе по подпункту 24), могут приниматься федеральные законы, но не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта.
Таким образом, вывод суда о том, что начиная с 01.01.2005 субъект Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных учреждениях (за исключением обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), ежемесячную денежную выплату для проезда на городском, пригородном, в сельской местности — на внутрирайонном транспорте (кроме такси), в том числе и для детей, переданных на воспитание в приемную семью (абзац первый п. 7 ст. 5 Закона), сделан правильно. Более того, ранее действующим законодательством такая мера социальной поддержки в денежной форме не предоставлялась.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов суда.
Суд проанализировал нормы правовых актов, на которые ссылался заявитель в обоснование своих требований, правильно сопоставил предмет регулирования, сферу действия оспариваемого нормативного акта и федерального законодательства. Нормы материального права применены судом правильно.
Процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не установлено.
Производство по делу в части заявленных требований о признании недействующими п. 2 ст. 4 оспариваемого закона области и приложений к нему N 1 и 6, на которые имеется ссылка в п. 3 ст. 4 Закона области, прекращено, поскольку имеется вступившее в законную силу решение Пермского областного суда от 09.08.2005 о законности вышеназванных норм областного закона.
Необоснованность иных доводов кассационной жалобы отражена в судебном решении, по существу они сводятся к переоценке выводов суда об отказе заявителю в удовлетворении заявления и не свидетельствуют о неправильности постановленного решения.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Пермского областного суда от 27 февраля 2006 года оставить без изменения, а кассационную жалобу В-вой Н.Л. — без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи