По заявлению заместителя прокурора Пермской области о признании недействующей и не подлежащей применению статьи 3 Закона Пермской области от 6 мая 2004 года N 1382-282 О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении.
Решение Пермского областного суда от 15.12.2005 по делу N 3-271-2005
Пермский областной суд в составе:
председательствующего Няшина В.А. с участием прокурора Синевой А.М. при секретаре Жужговой Л.Л.
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Перми 15 декабря 2005 года дело по заявлению заместителя прокурора Пермской области о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 3 Закона Пермской области от 6 мая 2004 года N 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении»,
установил:
22 апреля 2004 года Законодательным Собранием Пермской области был принят Закон Пермской области от 6 мая 2004 года N 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении». 6 мая 2004 года указанный Закон был подписан и.о. губернатора Пермской области. В соответствии со ст. 3 указанного Закона органы местного самоуправления муниципальных образований Пермской области наделяются полномочиями по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки на территории соответствующих муниципальных образований с момента вступления в силу настоящего Закона.
Заместитель прокурора Пермской области обратился в суд с заявлением о признании недействующей и не подлежащей применению указанной правовой нормы. В обоснование заявленных требований заместитель прокурора Пермской области ссылался на то, что данная норма противоречит федеральному законодательству и законодательству Пермской области, поскольку наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации Пермской области полномочиями по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки произведено без передачи этим органам материальных и финансовых средств. В результате того, что в текст указанной нормы права не было включено положение, предусматривающее передачу органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных им полномочий, эта норма вошла в противоречие с положениями п. 6 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1 и 4 статьи 5 Закона Пермской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области», статьи 42 Закона «О местном самоуправлении в Пермской области».
В ходе судебного разбирательства участвующий в деле прокурор Синева А.М. поддержала заявление заместителя прокурора в полном объеме и указала на то, что оспариваемая правовая норма противоречит федеральному законодательству и законодательству Пермской области.
Представитель Законодательного Собрания Пермской области Новицкий Д.И. и представители администрации Пермской области Сальникова И.В. и Ялушич В.В. возражали против удовлетворения заявления заместителя прокурора Пермской области. В обоснование своих возражений они ссылались на то, что оспариваемая правовая норма соответствует действующему законодательству, в том числе положениям статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая определяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. В данном случае органы местного самоуправления были наделены полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки. Отсутствие в тексте оспариваемой правовой нормы указания на необходимость передачи этим органам материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, обусловлено тем, что никаких затрат материальных и финансовых средств для осуществления полномочий по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки не требуется.
Заслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив письменные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования не основаны на законе и не подлежат удовлетворению.
В соответствии с п. 6 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией.
Согласно статье 38 указанного выше Федерального закона финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
В соответствии с пп. 1 и 4 статьи 5 Закона Пермской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области» от 14 сентября 1998 г. N 219-22:
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области осуществляется законом Пермской области;
наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Пермской области без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств не допускается.
В соответствии со статьей 42 Закона «О местном самоуправлении в Пермской области» от 23 ноября 1995 года органы государственной власти области вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями путем принятия закона.
Передача государственных полномочий должна предусматривать передачу необходимых для их осуществления финансовых и материальных ресурсов.
Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
В случае необеспечения передачи государственных полномочий материальными и финансовыми ресурсами органы и должностные лица местного самоуправления вправе отказаться от их выполнения.
Анализ оспариваемой правовой нормы — статьи 3 Закона Пермской области от 6 мая 2004 г. N 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении» — свидетельствует о том, что эта норма не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Путем принятия этой правовой нормы было реализовано одно из предусмотренных статьей 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления: полномочие по наделению органов местного самоуправления Пермской области полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации Пермской области по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки. Полномочия по регулированию указанных тарифов органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации были предоставлены в соответствии с п. 5 Постановления Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239.
В ходе судебного разбирательства прокурор не оспаривала то обстоятельство, что сама по себе указанная норма соответствует закону. Вместе с тем, отсутствие в тексте данной правовой нормы указания на необходимость передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, по мнению прокурора, свидетельствует о противоречии закону этой правовой нормы в полном объеме.
Подобные доводы не могут быть признаны обоснованными, поскольку отсутствие в оспариваемой правовой норме такого указания само по себе не свидетельствует о незаконности указанной правовой нормы. Очевидно, что в случае, если осуществление переданных органу местного самоуправления полномочий по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки повлечет для этого органа затраты материальных и финансовых средств, он вправе обратиться с требованием о выделении необходимых средств в органы законодательный и исполнительной власти субъекта Российской Федерации Пермской области в соответствии с положениями ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае если необходимые средства органу местного самоуправления предоставлены не будут, указанный орган в соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также в соответствии со статьей 42 Закона «О местном самоуправлении в Пермской области» вправе отказаться от выполнения переданных ему государственных полномочий.
Таким образом, действующее законодательство подробно регламентирует правоотношения, возникающие между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, наделенными отдельными государственными полномочиями, в связи с недостатком или отсутствием финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления указанных полномочий. Предусмотренный законом правовой механизм может быть использован в случае, если при осуществлении полномочия по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки на территории соответствующих муниципальных образований у органа местного самоуправления возникнет необходимость затрат материальных и финансовых средств.
Кроме того, заслуживают внимания доводы представителей заинтересованных лиц о том, что отсутствие в тексте оспариваемой правовой нормы указания на необходимость передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных им полномочий по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки на территории соответствующих муниципальных образований, было обусловлено тем, что не требуется каких-либо затрат материальных и финансовых средств для осуществления указанных полномочий. Суд не располагает доказательствами, подтверждающими необходимость подобных затрат при определении органами местного самоуправления указанных тарифов. Из представленных в суд отзывов на проект закона Пермской области N 1382-282, поступивших в Законодательное Собрание Пермской области от органов местного самоуправления, явствует, что ни один из них не настаивал на включении в этот Закон положений, предусматривающих выделение этим органам материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий.
На основании изложенных обстоятельств, руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд
решил:
В удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермской области о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 3 Закона Пермской области от 6 мая 2004 г. N 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении» отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховном Суде Российской Федерации через Пермский областной суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения — 19 декабря 2005 года.
Председательствующий п.п.
В.А.НЯШИН
Верно: судья областного суда
В.А.НЯШИН
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего В.Н.Пирожкова судей А.М.Маслова В.Б.Хаменкова
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Пермской области о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 3 Закона Пермской области от 6 мая 2004 г. N 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении» по кассационному представлению заместителя прокурора Пермского края на решение Пермского областного суда от 15 декабря 2005 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации А.М.Маслова, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Н.Я.Селяниной, полагавшей кассационное представление удовлетворить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законодательным Собранием Пермской области 22 апреля 2004 года принят Закон Пермской области N 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении».
Прокурор Пермской области обратился в областной суд с заявлением о признании недействующей ст. 3 названного Закона, указав, что в соответствии с Законом Пермской области органы местного самоуправления муниципальных образований Пермской области наделяются полномочиями по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки на территории соответствующих муниципальных образований, однако оспариваемая норма не содержит положения, предусматривающего передачу органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных им полномочий, что противоречит положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В ходе судебного разбирательства прокурор заявленные требования поддержал.
Законодательное Собрание Пермской области и администрация Пермской области просили в удовлетворении требований прокурора Пермской области отказать.
Решением Пермского областного суда от 15 декабря 2005 г. в удовлетворении заявления прокурора Пермской области о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 3 Закона Пермской области от 6 мая 2004 г. N 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении» отказано.
В кассационном представлении прокурор Пермской области просит решение Пермского областного суда от 15 декабря 2005 г. отменить в связи с нарушением судом норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Отказывая прокурору Пермской области в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался тем, что отсутствие в оспариваемой правовой норме указания на передачу наряду с полномочиями необходимых средств для реализации государственных полномочий не свидетельствует о незаконности указанной правовой нормы. В случае если осуществление переданных органу местного самоуправления полномочий по регулированию тарифов на городские пассажирские перевозки повлечет для этого органа затраты материальных и финансовых средств, орган вправе обратиться с требованием о выделении необходимых средств в органы законодательный и исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации». В случае если необходимые средства органу местного самоуправления предоставлены не будут, указанный орган в соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также в соответствии со статьей 42 Закона «О местном самоуправлении в Пермской области» вправе отказаться от выполнения переданных ему государственных полномочий.
Позиция суда не согласуется с нормами федерального законодательства.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации и п. 6 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых средств.
В соответствии с п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 N 154-ФЗ, п. 3 ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 N 126-ФЗ органы местного самоуправления исполняют переданные им отдельные государственные полномочия в пределах переданных средств и несут ответственность за их исполнение только в той мере, в какой эти полномочия обеспечены финансовыми и материальными средствами.
Пунктом 2 ст. 38 ФЗ N 154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения.
В этой связи областным судом правильно указано, что органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, требующие государственных полномочий, когда передаваемые полномочия не обеспечены необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами.
Оспариваемый Закон Пермской области не только не наделяет органы местного самоуправления необходимыми для осуществления государственных полномочий финансовыми средствами, но и не устанавливает право этих органов на получение этих средств из бюджета субъекта Российской Федерации.
Между тем, передача полномочий органу в соответствии с названными требованиями федерального законодательства должна сопровождаться передачей необходимых средств для их реализации и быть выражена в законе субъекта Российской Федерации, на основании которого и в силу пункта 3 статьи 60, пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета, и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.
Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.
При таком положении дела, когда судом неправильно истолкованы нормы материального права, примененные в настоящем деле, решение суда об отказе в удовлетворении заявления прокурора нельзя признать обоснованным.
Принимая во внимание, что допущенные судом существенные нарушения норм материального права могут быть исправлены судом кассационной инстанции, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым отменить обжалуемое решение суда и вынести по делу новое решение.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
Решение Пермского областного суда от 15 декабря 2005 г. отменить.
Принять новое решение, которым ст. 3 Закона Пермской области от 6 мая 2004 г. N 1382-282 «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении» признать недействующей со дня вступления настоящего решения в законную силу.
Председательствующий
В.Н.ПИРОЖКОВ
Судьи
А.М.МАСЛОВ
В.Б.ХАМЕНКОВ