О признании частично недействующим Закона Республики Тыва от 01.02.1996 N 454 О Референдуме Республики Тыва.
Решение Верховного суда (ВС) Республики Тыва от 10.04.2001 N 2-10
Именем Российской Федерации
Верховный суд Республики Тыва в составе:
председательствующего Сайын-Белек Ч.Д., при секретаре Н.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 10 апреля 2001 года в г. Кызыле гражданское дело по жалобе ЦИК РТ о признании противоречащими Федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и не подлежащими применению ст. ст. 6, 8, 9, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31 Закона Республики Тыва «О референдуме Республики Тыва» за N 454 от 1 февраля 1996 года,
установил:
В суд с жалобой о признании противоречащими Федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и не подлежащими применению ст. ст. 6 , 8 , 9 , 18 , 19 , 20 , 21 , 22, 23 , 24 , 25 , 27 , 28 , 29 , 30 , 31 Закона Республики Тыва «О референдуме Республики Тыва» за N 454 от 1 февраля 1996 года обратилась ЦИК РТ, ссылаясь на то, что указанные нормы противоречат федеральному законодательству.
Так, статья 6 Закона Республики Тыва не определяет порядок финансового обеспечения подготовки и проведения референдума, финансирование организации и деятельности комиссии референдума, отчетности о расходовании бюджетных средств и сроков проведения всех финансовых действий.
В Федеральном законе финансированию уделена отдельная глава VIII.
Статьи 8 и 9 Закона Республики Тыва не соответствуют требованиям главы II и статьи 33 Федерального закона об обязательности проведения референдума, об инициативе проведения референдума Республики Тыва в части порядка и сроков проведения референдума.
Пункт 1 статьи 8 Закона Республики Тыва противоречит п. 16 статьи 33 Федерального закона. В республиканском Законе завышена норма количества подписей, которые необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума, и составляет 5 тыс.
В соответствии с п. 16 статьи 33 Федерального закона максимальное количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы референдума, не может превышать 2 процента от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме. На 1 января 2001 года зарегистрировано 179825 граждан, участников референдума Республики Тыва, следовательно, количество подписей в поддержку инициативы проведения референдума республики не должно превышать 3596.
Часть первая статьи 9 Закона Республики Тыва не соответствует пункту 1 статьи 33 Федерального закона, где предусмотрено, что инициативная группа по проведению референдума образуется в количестве не менее 20 человек для проведения референдума субъекта Российской Федерации, а не 50 человек, как установлено республиканским законом.
Кроме того, Федеральным законом установлено, что инициатором проведения референдума может также выступить избирательное объединение, зарегистрированное в органе юстиции того уровня, на котором предлагается провести референдум, или более высокого уровня. В этом случае руководящий орган избирательного объединения либо руководящий орган его регионального, местного отделения, местной организации выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от своей численности.
В статьях 18 и 19 Закона Республики Тыва «О референдуме Республики Тыва » далеко не полно определен порядок формирования территориальных и участковых комиссий референдума, обязательность назначения в их состав не менее одной трети на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Госдуме Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, что является обязательным на основании п. п. 2 и 9 ст. 23 ФЗ.
Не определен порядок формирования указанных комиссий в случае, если уполномоченный на то орган не назначит комиссии референдума в срок, установленный федеральным законом, законом Республики Тыва, либо если на соответствующей территории отсутствует соответствующий орган, что указано в п. 5 ст. 23 Федерального закона.
Кроме того, часть 1 статьи 19 республиканского закона противоречит п. 7 ст. 23 Федерального закона.
В нарушение Федерального закона участковые комиссии референдума формируются не позднее чем за 40 дней до дня проведения референдума. В соответствии с п. 7 ст. 23 Федерального закона формирование участковых комиссий референдума осуществляется не позднее трех дней после образования участков референдума. Участки референдума в соответствии со статьей 20 Федерального закона образуются не позднее чем за 30 дней до дня голосования на референдуме, а не за 45 дней, как установлено частью 1 ст. 21 республиканского Закона.
— Организация работы комиссий референдума, установленная ст. 20 республиканского Закона, не соответствует ст. 27 Федерального закона.
В республиканском законе отсутствует и не определен статус членов комиссии референдума, что установлено ст. 24 Федерального закона.
Гласность в деятельности комиссий, установленная ст. 22 республиканского Закона, не соответствует требованиям ст. 26 Федерального закона, ограничивает источники гласности, деятельность наблюдателей. Не указаны, какие действия не вправе осуществлять наблюдатели, что предусмотрено п. 10 ст. 26 Федерального закона.
В статье 23 республиканского Закона о проведении референдума Республики Тыва не определен порядок составления и оформления списков участников референдума, количество их экземпляров. В части 4 ст. 23 республиканского Закона уточнение списков завершается не позднее 30 дней до дня голосования, но п. 11 ст. 18 Федерального закона предусматривает, что не позднее чем за 25 дней до дня голосования территориальные комиссии передают по акту участковым комиссиям списки участников референдума, а затем уже участковые комиссии продолжают дальнейшее уточнение списков, а это означает и то, что списки избирателей составляет территориальная комиссия, а не участковая, как установлено частью 2 ст. 23 республиканского Закона. В нарушение требований п. 13 ст. 18 Федерального закона отсутствует срок предоставления списков участковыми комиссиями для ознакомления участников референдума и дополнительного уточнения.
Не установлена процедура включения в список участников референдума, проживающих на территории участка, процедура исправления ошибок или неточностей в списке предусмотренная п. 14 ст. 18 Федерального закона.
Статья 24 республиканского Закона о бюллетене для голосования не отвечает требованиям статьи 51 Федерального закона. Бюллетень является документом строгой отчетности, степень защиты которого определяется в порядке, устанавливаемом Центризбиркомом России. Статьей 24 не определено: для чего предназначаются бюллетени для голосования; как они должны изготавливаться; кто за это несет ответственность; какой орган утверждает форму и текст бюллетеня, а также порядок их изготовления и их число; сроки утверждения; как заполняется избирательный бюллетень; как передается в нижестоящие комиссии референдума и в какие сроки.
Кроме того, в части 6 статьи 24 указано, что печать или подписи двух членов участковой комиссии ставятся на обороте каждого из полученных бюллетеней. В п. 15 ст. 51 Федерального закона наоборот установлено, что на лицевой стороне бюллетеня для голосования на референдуме в правом верхнем углу ставятся подписи двух членов участковой комиссии, которые заверяются печатью участковой комиссии референдума.
Статья 25 республиканского Закона о порядке голосования на референдуме не определяет порядок и процедуру голосования в соответствии со статьей 52 Федерального закона, неисполнение которых является грубым нарушением и служит основанием для признания бюллетеней недействительными, как и итогов голосования.
Кроме того, часть вторая ст. 25 противоречит пункту 1 статьи 53 Федерального закона. В ней установлено досрочное голосование участников референдума, которые в день голосования будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прийти в участковую комиссию для голосования на участке референдума. Но в п. 1 ст. 53 Федерального закона, установлено, что досрочное голосование такой категории участков референдума применяется, если не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям. Статьей 26 республиканского Закона предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, а это значит, что вышеуказанная форма досрочного голосования в данном случае не применяется.
Республиканским законом в противоречие статьи 54 Федерального закона не установлена обязательность обеспечения участия в голосовании участников референдума, которые внесены в списки участков референдума и не могут самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности и другим причинам) прибыть в помещение для голосования.
Республиканским Законом не предусмотрено проведение досрочного голосования в отдаленных и труднодоступных местностях, что является необходимым условием наиболее полного обеспечения реализации гарантии и защиты права на участие в референдуме граждан Российской Федерации обладающих активным правом участия в референдуме Республики Тыва. Учитывая отдаленность проживания и сложные климатические условия, затрудняющие обеспечение, для всех участников референдума, голосования в один день, необходимо включить в республиканский Закон положения п. 6 ст. 53 Федерального закона.
Статьей 27 республиканского Закона не предусмотрены все действия, которые необходимо соблюдать участковыми комиссиями при подсчете голосов участников референдума, последовательность и обязательность которых установлена ст. 54 Федерального закона.
Республиканским Законом предусмотрено применение на референдуме открепительного удостоверения для голосования, но не предусмотрено механизма реализации этого права гражданами, получивших открепительные удостоверения для голосования, а также действий осуществляемых, при этом комиссиями референдума ни при выдаче и получении бюллетеней для голосования, ни при установлении итогов голосования и определении результатов референдума, как установлено п. 4 ст. 52, строками 13а, 136, 13в, 13г, п. 2 ст. 55, строкой «е» п. 4, п. 7 ст. 56 ФЗ.
Республиканским Законом не установлена форма протокола участковой комиссии референдума об итогах голосования, установленная ст. 55 Федерального закона, в соответствии с этим и определяется порядок подсчета голосов и т.д.
Несоответствие статьи 27 республиканского закона влечет и несоответствие части 2 статьи 28, части 2 статьи 29, статьи 30.
В республиканском Законе, в противоречие с пунктами 6 и 7 статьи 58 Федерального закона, отсутствуют важнейшие положения об итогах голосования и результатов референдума, а именно — в каких случаях референдум признается не состоявшимися, и в каких недействительным.
Статья 31 республиканского Закона противоречит и не содержит все требования статьи 61 Федерального закона о юридической силе решения, принятого на референдуме.
В большей части республиканского Закона отсутствуют процедура и порядок проведения, а также необходимость проведения этих действий в период подготовки и проведения референдума.
В республиканском Законе не предусмотрены:
а) агитация при проведении референдума, в Федеральном законе этому уделена глава VII;
б) составления сводной таблицы об итогах голосования на соответствующей территории, включающей в себе полные данные всех поступивших в соответствующую комиссию референдума, протоколов об итогах голосования указанной в п. п. 4, 6, 8, 9, 10 статьи 57 Федерального закона;
в) в противоречие статьи 58 Федерального закона не определен порядок определения результатов референдума;
г) в противоречие статьи 60 ФЗ отсутствует статья, определяющая порядок опубликования итогов голосования и результатов референдума;
д) отсутствует в республиканском Законе предусмотренное главой X Федерального закона обжалование нарушений права на участие в референдуме и ответственность за нарушения права на участие в референдуме Республики Тыва.
Не соблюдение действий, установленных Федеральным законом, но не установленных республиканским законом, ставит вопрос о бессмысленности проведения референдума и расходовании денежных средств, выделенных комиссиям референдума на его подготовку и проведения, так как в пункте 5 статьи 61 Федерального закона установлено, что суд может отметить решение, принятое на референдуме Республики Тыва по одному из оснований, а именно — несоответствие закона, на основании которого проводился референдум Республики Тыва, Конституции Российской Федерации, а также федеральному конституционному закону, федеральному закону, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума.
На основании пункта 4 статьи 64 Федерального закона Верховный суд Республики Тыва может отменить решение Центральной избирательной комиссии Республики Тыва о результатах референдума в случае нарушения составления списков участников референдума, порядка формирования комиссий референдума, нарушения правил агитации и финансирования подготовки и проведения референдума, нарушения порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), других нарушений законодательства о референдуме, если эти действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума.
В пункте 3 статьи 66 Федерального закона указано, что в случае несоответствия законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих порядок проведения референдумов, порядку, установленному статьями 49-60 настоящего Федерального закона, применяются указанные статьи настоящего Федерального закона.
В судебном заседании представитель ЦИК РТ по доверенности В.П. жалобу поддержал и просил об ее удовлетворении, уточнив, что в ст. 8 Закона РТ просит признать противоречащим Федеральному закону п. 1 ч. 1, поскольку он противоречит п. 16 ст. 33 ФЗ. Также в статье отсутствуют нормы, регулирующие порядок и сроки проведения референдума, а также обязательные случаи его проведения.
Представитель Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва С. жалобу признала в части, пояснив, что действительно п. 1 ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 9 в части установления количества инициативной группы, ч. 1 ст. 19 в части сроков формирования участковых комиссий по проведению референдума, ст. 21 в части установленных сроков, ч. 3 ст. 22, ч. 1 и ч. 6 ст. 24, ч. 2 ст. 25 противоречат Федеральному закону.
Остальные оспариваемые нормы не могут быть признаны противоречащими ФЗ ввиду лишь отсутствия в них соответствующих положений.
Представитель Президента РТ по доверенности Ч. также признал жалобу в части, поддержав доводы представителя законодательного органа республики, дополнив просьбой об удовлетворении жалобы заявителя и в части признания противоречащими Федеральному закону ст. ст. 23 и 27 Закона РТ.
Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 8 Закона Республики Тыва «О референдуме Республики Тыва» инициатива проведения референдума Республики Тыва принадлежит не менее чем пяти тысячам граждан Республики Тыва, имеющих право на участие в референдуме Республики Тыва.
Как следует из п. 1 ст. 33 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», каждый избиратель или группа избирателей имеющие право на участие в соответствующем референдуме, а равно общественное объединение могут образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек для проведения референдума субъекта Российской Федерации.
Таким образом, указанная норма республиканского закона противоречит п. 1 ст. 33 ФЗ в части установления количества граждан, имеющих право на участие в референдуме Республики Тыва, которым принадлежит инициатива проведения референдума Республики Тыва, в 5000 человек, а не п. 16 ст. 33 ФЗ, в котором установлено максимальное количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума.
Часть 1 ст. 9 оспариваемого закона в части установления количества лиц, которые могут образовать инициативную группу для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Республики Тыва, в 50 человек, также входит в противоречие с п. 1 ст. 33 ФЗ, в котором это количество составляет не менее 20 человек.
Из ч. 1 ст. 19 республиканского закона следует, что участковая комиссия по проведению референдума Республики Тыва формируется в составе 5-10 членов местной администрацией не позднее чем за 40 дней до дня проведения референдума Республики Тыва.
В соответствии с п. 7 ст. 23 ФЗ формирование участковых комиссий референдума осуществляется не позднее трех дней после образования избирательного участка, участка референдума.
Участки референдума субъекта Российской Федерации образуются за 30 дней до дня голосования на референдуме, как это следует из п. 2 ст. 20 ФЗ.
Поэтому ч. 1 ст. 19 в части установления срока формирования участковой комиссии оспариваемого закона также противоречит федеральному законодательству.
Находятся в противоречии с п. 11 ст. 63 ФЗ и ч. ч. 3 и 4 ст. 20 республиканского закона в части установления трехдневного срока для принятия, судами решения по жалобам на решения и действия участковой, территориальной и Центральной комиссий по проведению референдума, поскольку Федеральным законом установлены пятидневный и десятидневный сроки для принятия судами решения.
Часть 1 ст. 21 в части установления срока для образования участков по проведению референдума противоречит Федеральному закону.
Так, из нее следует, что участки по проведению референдума Республики Тыва образуются местными администрациями по согласованию с территориальными комиссиями по проведению референдума из расчета не более 3 тысяч граждан, имеющих право на участие в референдуме, с учетом местных и иных условии и с целью создания максимальных удобств для голосующих не позднее чем за 45 дней до дня референдума.
Однако в соответствии с ч. 2 ст. 20 ФЗ участки референдума субъекта Российской Федерации образуются за 30 дней до дня голосования на референдуме.
В ч. 4 ст. 23 оспариваемого закона установлено, что уточнение списков граждан, имеющих право голосовать, завершается не позднее 30 дней до дня голосования, однако п. 12 ст. 18 ФЗ сроки для уточнения списков участников референдума не установлены.
Частью 5 ст. 24 республиканского закона установлено, что кожуунные, городские комиссии по проведению референдума обеспечиваются образцами бюллетеней для голосования не позднее, чем за двадцать дней до дня голосования.
Из п. 13 ст. 51 ФЗ следует, что в территориальные избирательные комиссии, комиссии референдума передаются избирательные бюллетени, а не их образцы.
Часть 6 ст. 24, предусматривающая, что на обороте каждого из полученных бюллетеней ставится печать участковой комиссии референдума или подписи двух ее членов, противоречит п. 15 ст. 51 ФЗ, из которого следует, что подписи членов комиссии референдума и печать комиссии референдума ставится на лицевой стороне избирательного бюллетеня.
Таким образом, по мнению суда, жалоба в этой части подлежит удовлетворению.
Как следует из жалобы, а также пояснений представителя ЦИК РТ, ст. 6, 8, 9, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 и 31 республиканского закона должны быть признаны противоречащими федеральному законодательству ввиду отсутствия в них соответствующих Федеральному закону норм.
Суд находит, что отсутствие в Законе РТ «О референдуме РТ», принятом 1 февраля 1996, отдельных положений, содержащихся в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года с изменениями от 30 марта 1999 года, не является основанием к признанию указанных норм противоречащими федеральному законодательству.
К тому же, в соответствии со ст. 7 Закона РТ «О референдуме РТ» законодательство о референдуме Республики Тыва составляют наряду с Конституцией РТ и указанным законом другие законодательные акты Республики Тыва и Российской Федерации.
Поэтому жалоба в этой части удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст. ст. 191 — 197, 231, 239.7 ГПК РСФСР, суд
решил:
Жалобу ЦИК РТ о признании противоречащими Федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и не подлежащими применению ст. ст. 6, 8, 9, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31 Закона Республики Тыва «О референдуме Республики Тыва» за N 454 от 1 февраля 1996 года удовлетворить частично.
Признать противоречащими Федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу п. 1 ч. 1 ст. 8 в части установления количества граждан Республики Тыва, имеющих право на участие в референдуме Республики Тыва, которым принадлежит инициатива проведения референдума Республики Тыва, в 5000 человек; ч. 1 ст. 9 в части установления количества лиц, которые могут образовать инициативную группу для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Республики Тыва, в 50 человек; ч. 1 ст. 19 в части установления срока формирования участковой комиссии; ч. ч. З и 4 ст. 20 в части установления трехдневного срока для принятия судами решения по жалобам на решения и действия участковой, территориальной и Центральной комиссий по проведению референдума; ч. 1 ст. 21 в части установления срока для образования участков по проведению референдума; ч. 4 ст. 23 в части, устанавливающей, что уточнение списков граждан, имеющих право голосовать, завершается не позднее 30 дней до дня голосования; ч. 5 и 6 ст. 24 Закона Республики Тыва «О референдуме Республики Тыва», о чем сообщить в средствах массовой информации, в которых была опубликован закон.
В удовлетворении остальной части жалобы отказать.
Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней с момента изготовления решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме составлено 16 апреля 2001 года.
Председательствующий
Ч.Д.САЙЫН-БЕЛЕК