О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений Закона Красноярского края N 10-1900 от 26.04.2004 Об административных правонарушениях (в редакции Закона края N 21-5785 от 14.02.2007).

Решение Красноярского краевого суда от 17.12.2007

Красноярский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Полынцева С.Н.

при секретаре судебного заседания Ускове Д.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений Закона Красноярского края N 10-1900 от 26.04.2004 года «Об административных правонарушениях» (в редакции Закона края N 21-5785 от 14.02.2007 года)

установил:

прокурор обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению следующие положения Закона Красноярского края N 10-1900 от 26.04.2004 года «Об административных правонарушениях» (в редакции Закона края N 21-5785 от 14.02.2007 года) (далее — Закона края):

— статью 2.5;

— пункт 2 статьи 7.1;

— пункт 2 статьи 8.6 в части установления ответственности за плавание на маломерных средствах в состоянии опьянения;

— подпункт 3 пункта 1 статьи 16.1 в части слов «краевых государственных учреждений»;

— пункт 3 статьи 17.2 в части слов «и органами местного самоуправления»;

— подпункты 2, 4 пункта 2 статьи 17.2.

Требования прокурор мотивировал тем, что перечисленные нормы Закона края, противоречат федеральному законодательству, поскольку:

1. Устанавливают административную ответственность по предметам ведения, отнесенным Конституцией РФ и Федеральными законами к компетенции Российской Федерации;

2. Устанавливают административную ответственность по предметам ведения, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а именно:

— за нарушение правил и норм, установленных федеральными законами и иными нормативными актами.

В том числе и полностью воспроизводя текст норм федерального законодательства;

— за нарушение правил и норм, установленных нормативными правовыми актами Красноярского края, органов местного самоуправления, тогда как такая ответственность предусмотрена в КоАП РФ.

В судебном заседании прокурор Назаркин В.П. поддержал заявленные требования, представители Законодательного Собрания Д., П. и Губернатора Б., их не признали.

Суд, выслушав доводы сторон, проанализировав нормы Закона края и положения федерального законодательства, приходит к следующим выводам.

Полномочия Законодательного Собрания Красноярского края по принятию Закона края закреплены в Уставе Красноярского края, в частности в его статье 29.

Право Красноярского края как субъекта Российской Федерации по регулированию административных правоотношений следует из пункта 1 статьи 1.1 КоАП РФ, предусматривающего, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Текст Закона края, а также законы о внесении изменений в Закон края были опубликованы в печати в соответствии с Законом Красноярского края N 5-773 от 20.12.2002 года «О порядке опубликования и вступления в законную силу законов и других актов, принятых высшими органами государственной власти Красноярского края».

Оценив доводы сторон в отношении статьи 2.5 Закона края, суд считает, что требования прокурора в этой части подлежат удовлетворению.

Статья 2.5 Закона края устанавливает административную ответственность граждан за изготовление или незаконный сбыт алкогольных напитков либо спиртосодержащей продукции.

В пункте 1 статьи 2.5 Закона края предусмотрена ответственность граждан за изготовление, переработку, хранение или перевозку с целью сбыта, а равно за незаконный сбыт алкогольных напитков домашней выработки.

В пункте 2 этой статьи установлена административная ответственность граждан за незаконную переработку, хранение или перевозку с целью сбыта и за незаконный сбыт спиртосодержащей продукции.

Согласно примечанию к статье 2.5 Закона края под сбытом понимается возмездная или безвозмездная передача (продажа, дарение, обмен, уплата долга, дача взаймы и т.д.) другим лицам алкогольных напитков домашней выработки и спиртосодержащей продукции.

Таким образом, статья 2.5 Закона края предусматривает административную ответственность граждан совершающих вышеперечисленные действия с алкогольными напитками и спиртосодержащей продукцией с целью их последующего сбыта, а также незаконно сбывающих эти напитки и продукцию.

На федеральном уровне действует Федеральный закон РФ N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее — ФЗ РФ N 171), который устанавливает правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 ФЗ РФ N 171 действие данного Закона распространяется на отношения, участниками которых, помимо юридических лиц, могут являться и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по розничной продаже спиртосодержащей продукции.

Пункт 3 статьи 1 ФЗ РФ N 171, перечисляя виды деятельности, на которые не распространяется действие этого Закона, указывает на граждан (физических лиц), производящих не в целях сбыта продукцию, содержащую этиловый спирт.

Определение понятий для целей настоящего Федерального закона, в том числе и понятий «алкогольная продукция» и «спиртосодержащая продукция» приведены в статье 2 ФЗ РФ N 171.

Доводы представителей Законодательного Собрания и Губернатора о том, что ФЗ РФ N 171 регулирует деятельность только юридических лиц и граждан, являющихся индивидуальными предпринимателями, суд не принимает.

Из буквального содержания пункта 2 статьи 1 ФЗ РФ N 171 следует, что в нем указано не на граждан являющихся предпринимателями, а на граждан занимающихся предпринимательской деятельностью.

Занятие гражданами предпринимательской деятельностью может носить и незаконный характер, за что предусмотрена уголовная ответственность (статья 171 УК РФ) и административная ответственность (статья 14.1 КоАП РФ).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, но занимающиеся предпринимательской деятельностью по незаконному изготовлению, переработке, хранению или перевозке с целью сбыта, алкогольных напитков домашней выработки и спиртосодержащей продукции, могут быть отнесены к участникам правоотношений, регулируемых ФЗ РФ N 171.

Пункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ относит к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Следовательно, Красноярский край, предусматривая в статье 2.5 Закона края административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных ФЗ РФ N 171, вышел за пределы своей компетенции.

Помимо этого, следует учитывать положения пункта 3 статьи 26 ФЗ РФ N 171 прямо предусматривающего, что граждане, нарушающие требования этого Закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, статью 2.5 Закона края необходимо признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению с момента вступления в законную силу решения суда.

Оценив доводы сторон в отношении пункта 2 статьи 7.1 Закона края, суд не находит в этом пункте противоречий федеральному законодательству.

Пункт 2 статьи 7.1 Закона края предусматривает административную ответственность граждан и должностных лиц за иное загрязнение городских территорий, связанное с эксплуатацией транспортных средств.

Глава 7 Закона края, в которую включена статья 7.1, перечисляет административные правонарушения в области дорожного движения и дорожного хозяйства.

Суд не считает возможным согласиться с доводами прокурора о том, что, проверяя соответствие федеральному законодательству пункта 2 статьи 7.1 Закона края, следует исходить из положений ФЗ РФ «Об охране окружающей среды».

В данном случае необходимо руководствоваться положениями ФЗ РФ N 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Оспариваемым прокурором пунктом 2 статьи 7.1 Закона края установлена ответственность за нарушение правил благоустройства городских территорий, то есть в данном случае территорий муниципальных районов и городских округов.

Организация благоустройства в соответствии со статьями 14, 16 ФЗ РФ N 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» является вопросом местного значения муниципальных образований.

ФЗ РФ N 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 предусматривает, что решение вопросов установления административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов местного самоуправления относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно.

Таким образом, устанавливая в пункте 2 статьи 7.1 Закона края административную ответственность за загрязнение городских территорий, связанное с эксплуатацией транспортных средств, Красноярский край действовал в пределах полномочий, предоставленных ему Федеральным законом.

Оценивая требования прокурора в отношении пункта 2 статьи 8.6 Закона края, суд считает, что они подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Пункт 2 статьи 8.6 Закона края устанавливает административную ответственность за плавание на маломерных плавательных средствах (кроме маломерных судов) в реках, озерах, прудах и других водоемах, где это запрещено органами государственной власти или местного самоуправления, а также за плавание на маломерных средствах в состоянии опьянения.

Оспаривая данное положение Закона края, прокурор ссылается на пункт 13 Правил плавания по внутренним водным путям Российской Федерации, который запрещает членам экипажа судна находиться на вахте в состоянии опьянения (алкогольного или наркотического).

Прокурор также указывает на то, что часть 1 статьи 11.9 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за управление судном (в том числе и маломерным) судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения.

Прокурор полагает, что формулировка пункта 2 статьи 8.6 Закона края допускает привлечение к ответственности за управление маломерным судном в состоянии опьянения, то есть за нарушение норм, установленных федеральным законодательством.

Обсуждая доводы прокурора, суд исходит из следующих положений федерального законодательства и законодательства Красноярского края.

Определение маломерного судна, приведено в статье 11.7 КоАП РФ, в которой указано, что под маломерным судном в настоящем Кодексе следует понимать самоходное судно валовой вместимостью менее 80 регистровых тонн с главным двигателем мощностью менее 55 киловатт (75 лошадиных сил) или с подвесным мотором (подвесными моторами) независимо от мощности, парусное несамоходное судно валовой вместимостью менее 80 регистровых тонн, иное несамоходное судно (гребную лодку грузоподъемностью 100 и более килограммов, байдарку грузоподъемностью 150 и более килограммов и надувное судно грузоподъемностью 225 и более килограммов), прогулочное судно пассажировместимостью не более 12 человек независимо от мощности главного двигателя (главных двигателей) и от валовой вместимости, а также водный мотоцикл (гидроцикл).

В пункте 2 статьи 8.6 Закона края указано, что ответственность устанавливается за плавание на маломерных плавательных средствах, кроме маломерных судов.

Следовательно, управление маломерными судами, перечисленными в перечне к статье 11.7 КоАП РФ, не влечет за собой административной ответственности по статье 8.6 Закона края.

Ни КоАП РФ, ни Правила плавания по внутренним водным путям Российской Федерации не раскрывают понятие — маломерные плавательные средства. Не содержится такого определения и в иных федеральных нормативных правовых актах.

Постановлением администрации Красноярского края N 519-П от 14.08.1996 года утверждены Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Красноярском крае (далее — Правила).

Представители Законодательного Собрания и Губернатора утверждают, что в соответствии с Правилами к маломерным плавательным средствам следует отнести: гребные лодки грузоподъемностью менее 100 кг; байдарки грузоподъемностью менее 150 кг; надувные суда грузоподъемностью менее 225 кг.

Суд не считает возможным согласиться с доводами представителей Законодательного Собрания и Губернатора.

Согласно пункту 1.1 Правил, они устанавливают, в том числе и порядок пользования маломерными судами на реках, водохранилищах, озерах, других водоемах и во внутренних территориальных водах Красноярского края.

Пункт 1.3 Правил, на который ссылаются представители, предусматривает, что инспекция по маломерным судам осуществляет свои обязанности в отношении принадлежащих физическим и юридическим лицам судов и других водных транспортных средств валовой вместимостью менее 80 регистровых тонн, пассажировместимостью 12 и менее человек, с главными двигателями мощностью менее 55 кВт или подвесными моторами независимо от мощности.

В пункте 1.4 Правил указано, что государственная инспекция по маломерным судам проводит регистрацию, учет и техническое освидетельствование указанных судов и других водных транспортных средств, кроме военных и спортивных судов, катеров и лодок, являющихся табельным имуществом морских и речных судов, а также принадлежащих гражданам гребных лодок грузоподъемностью менее 100 кг, байдарок — менее 150 кг и надувных судов — менее 225 килограммов.

Из буквального содержания текста пункта 1.4 Правил, равно как из иных положений этих Правил, нельзя сделать определенный вывод о том, что гребные лодки грузоподъемностью менее 100 кг; байдарки грузоподъемностью менее 150 кг; надувные суда грузоподъемностью менее 225 кг, относятся к маломерным плавательным средствам.

Напротив, судя по самому наименованию Правил, они относят к маломерным плавательным средствам не только гребные лодки грузоподъемностью менее 100 кг; байдарки грузоподъемностью менее 150 кг; надувные суда грузоподъемностью менее 225 кг, но и маломерные суда.

Таким образом, существует правовая неопределенность в применении пункта 2 статьи 8.6 Закона края, поскольку ни федеральное законодательство, ни законодательство Красноярского края не содержит однозначного толкования, содержащегося в нем термина «маломерные плавательные средства».

О нарушении принципа правовой определенности допущенной в оспариваемом прокурором пункте 2 статьи 8.6 Закона края, свидетельствует также и то, что ни диспозиция, ни санкция этой нормы не содержит указаний на то, кто является субъектом данного административного правонарушения.

Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (например, Постановление от 17.06.2004 года N 12-П).

На этом основании пункт 2 статьи 8.6 Закона края, в части установления ответственности за плавание на маломерных средствах в состоянии опьянения, как об этом заявлено в требовании прокурором, следует признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу.

Обсуждая требования прокурора в отношении подпункта 3 пункта 1 статьи 16.1 Закона края в части слов «краевых государственных учреждений», суд считает его не подлежащим удовлетворению.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 16.1 Закона края включает в перечень органов уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях органы исполнительной власти краевых государственных учреждений.

Прокурор полагает, что данное положение Закона края наделяя органы краевых государственных учреждений полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, противоречит пункту 3 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ.

Обсуждая указанные требования и доводы прокурора, суд исходит из следующего.

Пункт 3 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ предусматривает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из текста данного положения КоАП РФ следует, что дела могут рассматриваться органами исполнительной власти и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из буквального содержания подпункта 3 пункта 1 статьи 16.1 Закона края нельзя сделать однозначный вывод о том, что, указанные в нем «краевые государственные учреждения» относятся к учреждениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 120 ГК РФ предусматривает, что государственное учреждение может быть бюджетным или автономным.

Статья 161 Бюджетного кодекса РФ дает определение бюджетного учреждения как организации, созданной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

ФЗ РФ «Об автономных учреждениях» в статье 2 приводит определение автономного учреждения, которым признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Прокурор полагает, что подпункт 3 пункта 1 статьи 16.1 Закона края допускает наделение любых краевых государственных учреждений, в том числе и не являющихся учреждениями органов исполнительной власти, полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, основываясь при этом на нормах гражданского законодательства.

Суд не считает возможным согласиться с этими доводами прокурора, так как законность оспариваемого им подпункта 3 пункта 1 статьи 16.1 Закона края необходимо оценивать наряду с положениями пункта 2 статьи 16.1 Закона края.

В пункте 2 статьи 16.1 Закона края указано, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, от имени органов, указанных в подпункте 3 пункта 1 настоящей статьи, рассматривают уполномоченные должностные лица соответствующих органов исполнительной власти края.

Таким образом, норма, изложенная в пункте 2 статьи 16.1 Закона края, не допускает возможности рассмотрения дел об административных правонарушениях краевыми государственными учреждениями, не относящимся к органам исполнительной власти края.

Обсуждая требования прокурора и возражения представителей Законодательного Собрания и Губернатора Красноярского края в отношении подпунктов 2, 4 пункта 2 статьи 17.2 Закона края и в части слов «и органами местного самоуправления» пункта 3 статьи 17.2 Закона края, суд считает, что требования прокурора подлежат удовлетворению.

Из подпункта 2 пункта 2 статьи 17.2 Закона края следует, что протоколы об административных правонарушениях, перечисленных в нем, составляют должностные лица органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, уполномоченные представительными органами местного самоуправления либо главой муниципального образования, на территории которого представительный орган не предусмотрен.

То есть указанное положение Закона края предоставляет, названным в нем органам местного самоуправления, право наделения должностных лиц полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Подпункт 4 пункта 2 статьи 17.2 Закона края также предоставляет право Совету администрации Красноярского края наделять должностных лиц органов исполнительной власти края, краевых государственных учреждений полномочиями по составлению протоколов по определенным административным правонарушениям.

Пункт 3 статьи 17.2 Закона края наделяет органы местного самоуправления правом устанавливать перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с пунктами 1, 2 настоящей статьи.

В соответствии со статьей 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Часть 1 статьи 28.3 КоАП РФ содержит общее правило, согласно которому протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Часть 6 статьи 28.3 КоАП РФ предусматривает, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом «н» пункта 2 статьи 5 ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» законом субъекта РФ регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что перечень должностных лиц, имеющих в право составления протоколов об административных правонарушениях, может быть установлен именно законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Помимо этого, наделение подпунктом 2 пункта 2 и пунктом 3 статьи 17.2 Закона края органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях противоречат ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как из содержания главы 3 названного Закона не следует, что производство по делам об административных правонарушениях относится к вопросам местного значения.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно в порядке определенном главой 4 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако, наделяя органы местного самоуправления государственными полномочиями, указанными в подпункте 2 пункта 2 и пункте 3 статьи 17.2 Закона края, Закон края не предусматривает их финансовое обеспечение, как об этом указано в части 5 статьи 19 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Следовательно, требование прокурора в отношении подпунктов 2, 4 пункта 2 статьи 17.2 Закона края и в части слов «и органами местного самоуправления» пункта 3 статьи 17.2 Закона края подлежит удовлетворению.

Резолютивная часть решения суда в части удовлетворяющей требования прокурора в соответствии с частью 3 статьи 253 ГПК РФ подлежит опубликованию в Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края в течение 30 (тридцати) дней после вступления решения в законную силу.

В соответствии с частью 1 статьи 103 ГПК РФ и подпункта 6 пункта 1 статьи 333.19 Налогового кодекса РФ с Законодательного Собрания Красноярского края подлежит взысканию государственная пошлина в размере 2 тысяч рублей в доход федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 194 — 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению статью 2.5; пункт 2 статьи 8.6 в части установления ответственности за плавание на маломерных средствах в состоянии опьянения; подпункты 2 и 4 пункта 2 статьи 17.2; пункт 3 статьи 17.2 в части слов «и органами местного самоуправления» Закона Красноярского края N 10-1900 от 26.04.2004 года «Об административных правонарушениях» с момента вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению пункта 2 статьи 7.1; подпункта 3 пункта 2 статьи 16.1 в части слов «краевых государственных учреждений» Закона Красноярского края N 10-1900 от 26.04.2004 года «Об административных правонарушениях» отказать.

Взыскать с Законодательного Собрания Красноярского края государственную пошлину в доход федерального бюджета в размере 2 (двух) тысяч рублей.

Резолютивную часть решения суда в части удовлетворения требований прокурора опубликовать в Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края в течение 30 (тридцати) дней после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 (десяти) дней.

Председательствующий судья
С.Н.ПОЛЫНЦЕВ