О признании недействующим Закона Кемеровской области от 14.01.2000 N 1-ОЗ О мерах по пресечению оборота фальсифицированных безалкогольных напитков, минеральной, минерализованной и питьевой воды в Кемеровской области.
Решение Кемеровского областного суда от 16.08.2000 N 3-129/00
Именем Российской Федерации, Кемеровский областной суд в составе:
председательствующего Шостак Г.П.,
при секретаре Ф.И.Г.,
с участием прокурора Маслаковой О.Р.,
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Кемерово дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Кемеровской области от 14.01.00 N 1-ОЗ «О мерах по пресечению оборота фальсифицированных безалкогольных напитков, минеральной, минерализованной и питьевой воды в Кемеровской области», заявлению предпринимателя Е.В.Н. с аналогичным требованием,
установил:
Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Кемеровской области от 14.01.00 N 1-ОЗ «О мерах по пресечению оборота фальсифицированных безалкогольных напитков, минеральной, минерализованной и питьевой воды в Кемеровской области».
Свои требования прокурор области обосновывал тем, что при издании оспариваемого Закона субъект Российской Федерации вышел за пределы своих полномочий, поскольку вводимая данным законом система идентификации качества в виде термоусадочного колпачка и областной марки в нарушение положений федерального законодательства ограничивает права хозяйствующих субъектов, предусматривает новые сборы и незаконно устанавливает административную ответственность.
В судебном заседании прокурор областной прокуратуры заявленное требование поддержала, просила также сообщение о принятом решении опубликовать в областной газете «Кузбасс».
Предприниматель Е.В.Н. обратился в суд с заявлением с аналогичным требованием, ссылаясь на то, что оспариваемый Закон ограничивает его право на предпринимательскую деятельность; незаконно вводит систему маркировки данной продукции, которая приводит к повышению цены на минеральную воду.
В судебном заседании представитель Е.В.Н. — М.А.В., действовавший на основании постоянной доверенности, заявленное требование поддержал.
Судом в соответствии со ст. 128 ГПК РСФСР данные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения в целях целесообразности и более быстрого рассмотрения споров.
Представители Совета народных депутатов Кемеровской области и Администрации Кемеровской области заявленное требование не признали, пояснив, что оспариваемый Закон области издан в соответствии с положениями действующего законодательства, в частности, с ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», плата за марки сбором не является, так как взимается за проведение работ по установлению качества продукции.
Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, суд находит заявленное требование подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с п. 3 ст. 1 ГК РФ товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на территории Российской Федерации.
Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с Федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
В силу ст. 7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации запрещено принимать акты, которые ограничивают права хозяйствующих субъектов или ущемляют интересы граждан.
Как установлено судом, 14 января 2000 года Советом народных депутатов Кемеровской области издан Закон N 1-ОЗ «О мерах по пресечению оборота фальсифицированных безалкогольных напитков, минеральной, минерализованной и питьевой воды в Кемеровской области». Данный Закон опубликован в областной газете «Кузбасс» 20 января 2000 года за N 10 (л. д. 5 — 7).
Названным Законом Кемеровской области вводится областная система идентификации безалкогольной продукции, согласно которой на каждую единицу ввозимой продукции наносится областная марка, а на каждую единицу продукции местного производства — термоусадочный колпачок с голограммой или областная марка (ст. 1); устанавливается запрет на реализацию на территории области безалкогольной продукции без областной марки или термоусадочного колпачка, которые приобретаются на платной основе (ст. ст. 2, 3) за нарушение требований данного Закона предусматривается административная ответственность (ст. 5).
Как следует из содержания оспариваемого Закона Кемеровской области, введение обязательного оснащения безалкогольных напитков областной идентификационной маркой либо термоусадочным колпачком, взимание за них платы, определение размера которой отнесено к компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ведет к ограничению свободы перемещения этого товара на территории Российской Федерации, ограничивает права хозяйствующих субъектов на реализацию данной продукции и осуществление предпринимательской деятельности, ущемляет интересы потребителей этой продукции, поскольку ставит в неравное положение лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью на территории области по изготовлению и реализации указанной продукции, с хозяйствующими субъектами, занимающимися аналогичной деятельностью на территории других регионов; приводит к повышению цены на данную продукцию в области.
Доводы представителей Совета народных депутатов и Администрации области о том, что оспариваемый Закон издан в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, предоставленных ст. 7 ФЗ РФ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», в целях организации контроля за качеством безалкогольных напитков и пресечения оборота фальсифицированной безалкогольной продукции; эти ограничения необходимы для защиты здоровья населения суд считает несостоятельными, поскольку хотя в силу п. 3 ст. 1 ГК РФ для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей могут вводиться ограничения перемещения товаров и услуг, однако такие ограничения возможны только в соответствии с Федеральным законом, а не законом субъекта Российской Федерации.
Кроме того, в ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» не предусмотрено право субъекта Российской Федерации осуществлять на платной основе идентификацию безалкогольных напитков, минеральной, минерализованной и питьевой воды.
Понятие «идентификации пищевых продуктов, материалов и изделий» содержится в ст. 1 названного Федерального закона, согласно которой это «деятельность по установлению соответствия определенных пищевых продуктов, материалов и изделий требованиям нормативных, технических документов и информации о пищевых продуктах, материалах и об изделиях, содержащейся в прилагаемых к ним документах и на этикетках».
Из содержания ст. 12 данного Федерального закона, регламентирующей вопросы оценки и подтверждения соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, материалов и изделий, услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами и сфере общественного питания, а также систем качества, следует, что соответствие определенных пищевых продуктов, материалов и изделий требованиям нормативных документов может быть подтверждено как посредством подачи деклараций, так и посредством обязательной сертификации.
Однако и в том, и в другом случае соответствующий порядок утверждается Правительством Российской Федерации.
Из анализа указанной статьи следует, что понятие «идентификации пищевых продуктов» является более широким по отношению к сертификации и декларированию и включает в себя последние. Поэтому, по мнению суда, вопросы идентификации продукции не могут относиться к компетенции субъекта Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 9 упомянутого Федерального закона требования к качеству пищевых продуктов, материалов и изделий, процедурам оценки и подтверждения их соответствия требованиям нормативных документов, методикам их испытаний и идентификации устанавливаются соответствующими государственными стандартами.
Как видно из оспариваемого Закона Кемеровской области целью введения системы идентификации являлось не только защита жизни и здоровья населения, но и пресечение оборота фальсифицированной безалкогольной продукции, то есть защита от подделок.
Между тем Советом народных депутатов области при издании этого Закона не было принято во внимание постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.97 N 601 «О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок», которыми утвержден перечень первой группы товаров и продукции, подлежащих обязательному маркированию знаками; безалкогольные напитки, минеральная и природная питьевая вода в него не включены.
Этим же постановлением предусмотрено, что организации — производители, импортеры, торговые организации и индивидуальные предприниматели вправе добровольно маркировать знаками товары и продукцию, не включенную в Перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации.
Таким образом, субъект Российской Федерации не вправе принимать нормативно-правовые акты, обязывающие организации — производители, торговые организации и индивидуальных предпринимателей маркировать продукцию, не включенную в указанный Перечень.
Что касается доводов заинтересованных лиц, что введение системы идентификации необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения области, то в соответствии со ст. 13 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» государственный надзор и контроль в данной области осуществляется органами санитарно-эпидемиологической службы, органами хлебной инспекции, органами инспекции по торговле, качеству товаров и услуг и защите прав потребителей, а также органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации.
Статьей 4 оспариваемого Закона области предусматривается плата за идентификационные знаки; размер платы определяется межведомственной комиссией.
Как установлено в судебном заседании, стоимость этих знаков складывается из себестоимости по его изготовлению; расходов, связанных с деятельностью проверяющих и контролирующих организаций; оплата производится организациями и предпринимателями, производящими и реализующими безалкогольную продукцию на территории Кемеровской области; последняя реализуется с учетом стоимости идентификационных знаков. Полученные от реализации средства зачисляются в областной бюджет.
Таким образом, на территории Кемеровской области по существу введен дополнительный сбор, что противоречит требованиям ст. ст. 1, 12 Налогового кодекса РФ; ст. ст. 20, 81 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в соответствии с которыми органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации; установленный Законом области сбор не входит в исчерпывающий перечень налогов и сборов, которые могут вводиться на территории Российской Федерации.
Доводы заинтересованных лиц, что плата не носит характера сбора, необоснованны, поскольку, как следует из содержания оспариваемого Закона, она носит обязательный характер, взимается с организаций и предпринимателей; уплата является одним из условий совершения государственными органами юридически значимых действий; без идентификационных знаков реализация безалкогольной продукции на территории области запрещается (ст. 2).
Характерными чертами сбора согласно ст. 8 Налогового кодекса РФ являются обязательность и одно из условий совершения государственными и иными органами в интересах плательщиков сборов юридически значимых действий.
Статьей 5 оспариваемого Закона области устанавливается административная ответственность за реализацию безалкогольной продукции в нарушение данного Закона в виде предупреждения или штрафа в размере от 5 до 40 минимальных размеров оплаты труда на индивидуальных предпринимателей, должностных лиц, от 200 до 400 минимальных размеров оплаты труда — на юридических лиц.
Между тем согласно ст. 26 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных актов, принятых в пределах их компетенции, и если она не установлена федеральным законом.
Порядок оборота безалкогольной продукции, реализации ее населению относится к предмету гражданского законодательства; в соответствии с п. 1 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, а, следовательно, вопросы ответственности за его нарушение входят в компетенцию федерального законодателя.
Таким образом, введение административной ответственности за нарушение правил реализации и производства безалкогольной продукции Советом народных депутатов Кемеровской области не соответствует действующему законодательству.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что имеются основания для признания Закона Кемеровской области от 14.01.00 N 1-ОЗ «О мерах по пресечению оборота фальсифицированньх безалкогольных напитков, минеральной, минерализованной и питьевой воды в Кемеровской области» противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
Поскольку данный Закон был опубликован в областной газете «Кузбасс», суд считает необходимым сообщение о решении суда опубликовать в этой же газете после его вступления в законную силу.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 191 — 197, 239(7) — 239(8) ГПК РСФСР, суд
решил:
Заявление прокурора Кемеровской области и заявление предпринимателя Е.В.Н. удовлетворить.
Признать Закон Кемеровской области от 14.01.00 N 1-ОЗ «О мерах по пресечению оборота фальсифицированных безалкогольных напитков, минеральной, минерализованной и питьевой воды в Кемеровской области» противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать редакцию областной газеты «Кузбасс» опубликовать сообщение о данном решении в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.
Данное решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его вынесения в окончательной форме.
Судья
Кемеровского областного суда
П.П.ШОСТАК