О признании недействующими положений разделов 4 и 5 в части установления нормативов территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 19.12.2011 N 819.

Решение Самарского областного суда от 03.05.2012

Самарский областной суд в составе:

председательствующего Шабаевой Е.И.,

при секретаре Зелениной С.Ю.,

рассмотрев гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в части,

установил:

Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими положений разделов 4 и 5 территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 19.12.2011 N 819.

Свои требования прокурор обосновывает тем, что положения названных разделов территориальной программы в части утверждения нормативов объема медицинской помощи, а также нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевых нормативов финансового обеспечения противоречат федеральному законодательству.

В силу положений ст. 5 ФЗ-326 «Об обязательном медицинском страховании в РФ» к полномочиям РФ в сфере обязательного медицинского страхования относится утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования и единых требований к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

Согласно ст. 6 названного Закона к полномочиям РФ в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, относится в том числе, утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

Постановлением Правительства РФ N 856 от 21.10.2011 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2012 год.

В соответствии с Федеральной программой органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2012 год, с учетом предусмотренных Федеральной программой нормативов, а также вправе определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.

Анализируя вышеперечисленные положения федерального законодательства, прокурор говорит о том, что принимаемые органами государственной власти субъектов РФ территориальные программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи должны соответствовать положениям Федеральной программы, а органы государственной власти вправе предусматривать лишь дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи гражданам.

Разделом 4 Федеральной программы установлены нормативы объема медицинской помощи, разделом 5 установлены нормативы финансовых затрат за единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структура тарифов на медицинскую помощь.

В нарушение действующего федерального законодательства территориальной программой, утвержденной оспариваемым постановлением, установлены нормативы объема медицинской помощи, отличающиеся в сторону уменьшения от нормативов, содержащихся в Федеральной программе.

Учитывая действующее законодательство, снижение субъектом РФ гарантированного объема бесплатной медицинской помощи недопустимо.

Следовательно, указанные положения территориальной программы нарушают права граждан, проживающих на территории Самарской области, на получение медицинской помощи в объеме, определенном в Федеральной программе.

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области заявленные требования поддержал в полном объеме по мотивам, изложенным выше.

Представитель управления Министерства юстиции РФ по Самарской области заявленные прокурором требования поддержал в полном объеме.

Представители Правительства Самарской области, Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области, территориального Фонда обязательного медицинского страхования Самарской области, заявленные требования не признали со ссылкой на то, что положениями федерального законодательства, в частности ст. 81 ФЗ-323 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» прямо предусмотрена возможность установления в рамках Программы государственных гарантий нормативов, отличных от аналогичных нормативов, определенных Федеральной программой. При этом в основах отсутствует указание на то, что данные показатели должны быть равны показателям федеральной программы. Федеральной программой установлены средние значения нормативов объема медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансового обеспечения, при этом предусмотрено, что при формировании территориальной программы нормативы объемов медицинской помощи корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта РФ, климатогеографических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций.

Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу о том, что требования прокурора основаны на законе и подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «ж» ч. 1).

Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом, в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно п. 16 ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. N 5487-1 (Основы действовали на момент принятия оспариваемого постановления и утратили силу 01.01.2012 в связи с принятием ФЗ-323 от 21.11.2011 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ»), к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относится в том числе разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования.

В соответствии со ст. 6 Основ органы государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан вправе разрабатывать, утверждать и реализовывать территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающую в себя программу обязательного медицинского страхования.

Согласно ч. 4 ст. 20 Основ предусмотрено, что гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Положениями статьи 20.1 Основ установлено, что программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь. В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи.

Правительство Российской Федерации утверждает Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, в соответствии с которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи могут определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи.

Аналогичные положения содержатся в ФЗ-323 от 21.11.2011 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», вступившим в действие с 01.01.2012.

При этом п. 18 ст. 100 вновь принятого ФЗ-353 определяет, что в 2012 году реализация программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи осуществляется в соответствии нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение статьи 20.1 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1.

Постановлением Правительства РФ от 21.10.2011 N 856 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год» утверждена базовая программа на 2012.

В данной программе указано, что она определяет виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структуру тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на территории Российской Федерации бесплатно.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования).

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.

Разделом 4 федеральной программы установлены нормативы объема медицинской помощи:

для скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи — 0,318 вызова;

для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, — 9,7 посещения, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования — 8,962 посещения;

для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, — 0,59 пациенто-дня, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования — 0,49 пациенто-дня;

для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, — 2,78 койко-дня, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования — 1,894 койко-дня. В норматив объема стационарной медицинской помощи не включается объем медицинской помощи, предоставляемой в санаториях, в том числе детских и для детей с родителями.

Разделом 5 данной программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структура тарифов на оплату медицинской помощи:

на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи — 1710,1 рубля;

на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) — 218,1 рубля, в том числе 169,5 рубля — за счет средств обязательного медицинского страхования;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров — 478 рублей, в том числе 470,5 рубля — за счет средств обязательного медицинского страхования;

на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях — 1380,6 рубля, в том числе 1167 рублей — за счет средств обязательного медицинского страхования.

Территориальной программой, которая в части оспаривается прокурором, в разделе 4 установлены нормативы объемов медицинской помощи:

для скорой, в том числе специализированной санитарно-авиационной, медицинской помощи — 0,294 вызова;

для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, — 9,139 посещения, в том числе в рамках Территориальной программы ОМС — 8,554 посещения;

для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров всех типов, — 0,516 пациенто-дня, в том числе в рамках Территориальной программы ОМС — 0,466 пациенто-дня;

для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, — 2,222 койко-дня, в том числе в рамках Территориальной программы ОМС — 1,681 койко-дня;

для долечивания в условиях санатория — 0,06 койко-дня, в том числе в рамках Территориальной программы ОМС — 0,06 койко-дня.

В разделе 5 территориальной программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств ОМС и областного бюджета, в том числе предоставляемой в рамках переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по оказанию первичной медико-санитарной помощи, порядок формирования и структура тарифов на медицинскую помощь.

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с настоящей Программой, рассчитаны исходя из расходов на ее оказание и в среднем составляют:

на один вызов скорой, в том числе специализированной санитарно-авиационной, медицинской помощи — 1095,6 рубля;

на одно посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) — 212,28 рубля, в том числе 176,57 рубля — за счет средств ОМС;

на один пациенто-день в условиях дневных стационаров — 502,21 рубля, в том числе 429,72 рубля — за счет средств ОМС;

на один койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях — 1 390,62 рубля, в том числе 1 181,62 рубля — за счет средств ОМС;

на один койко-день в условиях санатория — 1 151,0 рубля, в том числе 1 151,0 рубля — за счет средств ОМС.

С учетом действовавшего законодательства, на которое указывалось выше, суд приходит к выводу, что Правительство Самарской области, принимая оспариваемое постановление «Об утверждении территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год», действовало в пределах своей компетенции по утверждению территориальной программы.

Однако, при сравнении нормативов, установленных федеральной программой и территориальной программой, усматривается, что в территориальной программе нормативы занижены по сравнению с базовыми, установленными федеральной программой.

Установление нормативов объема медицинской помощи в меньшем размере, чем это предусмотрено федеральной программой, входит в противоречие с действующим законодательством, на которое указано выше и где органам исполнительной власти субъектов предоставлено право определять в территориальной программе лишь дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи, но не уменьшать гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, установленной на территории Российской Федерации базовой программой, которая определяет виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структуру тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на территории Российской Федерации бесплатно.

Доводы заинтересованных лиц о том, что при утверждении оспариваемой программы были приняты во внимание разъяснения, изложенные в письме Министерства здравоохранения от 17.12.2010, данные в рамках предоставленных Министерству полномочий, не могут быть приняты во внимание. Поскольку, в силу действовавшего законодательства невозможно снижать уровень государственных гарантий. Поэтому данные Министерством разъяснения в виде письма, не могут противоречить действующему законодательству.

Не могут быть приняты во внимание и доводы о том, что в силу ФЗ-323 от 21.11.2011 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» при формировании территориальной программы нормативы объемов медицинской помощи должны корректироваться с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта и других условий, поскольку данный Закон вступил в силу с 01.01.2012 и им определено, что в 2012 году реализация программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи осуществляется в соответствии нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение статьи 20.1 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1. Кроме того, действующий в настоящее время ФЗ-323, также не предоставляет органам государственной власти субъекта право занижать нормативы по сравнению с базовыми.

В федеральной программе на 2012 год четко прописано, что именно она определяет в том числе, нормативы, о которых идет речь по настоящему делу, предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на всей территории Российской Федерации бесплатно, что указывает на то, что базовые нормативы гарантированы населению Российской Федерации.

Учитывая, что оспариваемые прокурором положения территориальной программы в разделах 4 и 5 в части установления нормативов объемов медицинской помощи и финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, противоречат федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, и поэтому в соответствии со ст. 253 ГПК РФ имеются основания для признания в этой части нормативного правового акта недействующим.

Руководствуясь ст.ст. 194 — 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу разделов 4 и 5 территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год в части установления нормативов, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 19.12.2011 N 819.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.

Председательствующий
Е.И.ШАБАЕВА