О признании недействующей статьи 21 областного закона Новгородской области от 15.09.2006 N 719-ОЗ О статусе депутата Новгородской областной Думы (ред. от 01.06.2010).
Решение Новгородского областного суда от 04.10.2011 по делу N 03-22/2011
Новгородский областной суд в составе:
председательствующего судьи Колокольцева Ю.А.,
при секретаре З.И.,
с участием прокурора Захаровой Н.Е.,
с участием представителей Новгородской областной Думы К. и Г.,
с участием представителя Губернатора Новгородской области Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Новгородской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 21 Областного закона Новгородской области от 15 сентября 2006 г. N 719-ОЗ «О статусе депутата Новгородской областной Думы» (далее — Областной закон от 15 сентября 2006 г. N 719-ОЗ),
установил:
30 августа 2006 г. постановлением Новгородской областной Думы N 1481-III ОД принят Областной закон «О статусе депутата Новгородской областной Думы», который 15 сентября 2006 г. подписан первым заместителем Главы администрации Новгородской области и 20 сентября 2006 г. опубликован в официальном печатном издании — газета «Новгородские ведомости» N 42.
25 мая 2010 г. постановлением Новгородской областной Думы N 1422-ОД принят Областной закон «О внесении изменения в статью 21 областного закона «О статусе депутата Новгородской областной Думы», который 01 июня 2010 г. подписан губернатором Новгородской области и 09 июня 2010 г. опубликован в газете «Новгородские ведомости» N 17.
Статьей 21 Областного закона от 15 сентября 2006 г. N 719-ОЗ (в редакции Областного закона 01 июня 2010 г. N 765-ОЗ) предусмотрено, что в случае роспуска областной Думы в соответствии с пунктом 4.1 статьи 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» депутат областной Думы, осуществляющий свою деятельность на профессиональной постоянной основе, имеет право на получение единовременного денежного пособия, равного четырехкратному размеру его ежемесячного денежного содержания на день прекращения депутатских полномочий (часть 1).
Расходы на выплату единовременного денежного пособия производятся из средств областного бюджета (часть 2).
13 сентября 2011 г. прокурор Новгородской области обратился в суд с заявлением о признании статьи 21 Областного закона от 15 сентября 2006 г. N 719-ОЗ (в редакции Областного закона от 01 июня 2010 г. N 765-ОЗ) противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления в законную силу решения суда.
В обоснование заявления прокурор области указал на то, что областная Дума, предусматривая в оспариваемой норме Областного закона право депутата, осуществляющего свою деятельность на профессиональной постоянной основе, на получение единовременного денежного пособия в случае роспуска областной Думы, превысила предоставленные ей федеральным законодательством полномочия в части установления гарантий депутатской деятельности. Также оспариваемая норма противоречит трудовому законодательству и нарушает интересы Российской Федерации.
В судебном заседании представитель прокурора З.Н. заявленные требования поддержала по указанным выше мотивам.
Представитель Губернатора Новгородской области Н. поддержала требования прокурора по указанным им мотивам.
Представители Новгородской областной Думы К. и Г. возражают против удовлетворения заявления по тем мотивам, что оспариваемая норма Областного закона, устанавливающая гарантии депутатской деятельности, принята областной Думой в пределах полномочий, предусмотренных для представительного органа области Федеральным законом от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и не противоречит федеральному законодательству.
Выслушав объяснения представителя прокурора и представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктами «к» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, трудовое законодательство, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Из преамбулы Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ) следует, что полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются данным Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами, законами субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту «б» части 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).
В силу статьи 5 (часть 9) Трудового кодекса Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам.
В соответствии со статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ним отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников (часть 1).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как следует из части 2 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, исключительно по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.
Установление прямых или косвенных преимуществ в сфере труда в зависимости от должностного положения, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, исходя из статей 3 и 64 Трудового кодекса Российской Федерации, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Таким образом, из приведенных правовых норм следует, что вопросы трудового законодательства, включая установление гарантий отдельным категориям работников, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а потому законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие гарантии лицам, замещавшим государственные должности, в том числе депутатам, должны приниматься в соответствии с федеральным законом.
Как видно из материалов дела, оспариваемая норма Областного закона принята при отсутствии федерального законодательства, предоставляющего субъекту Российской Федерации право устанавливать гарантии в виде выплаты депутату представительного органа государственной власти субъекта России денежного пособия в случае роспуска представительного органа и прекращения в связи с этим исполнения профессиональных обязанностей.
При таких обстоятельствах оспариваемая норма Областного закона устанавливает не предусмотренные федеральным законом преимущества (гарантии) работающим на постоянной профессиональной основе депутатам.
Между тем, как следует из приведенных выше законодательных актов, установление таких преимуществ выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации.
Кроме того, положения Трудового кодекса Российской Федерации, которые разграничивают полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (статья 6), предусматривают предоставление гарантий работникам только в период исполнения трудовых обязанностей (статьи 164, 165).
В данном же случае, оспариваемая норма Областного закона предоставляет гарантии депутатам областной Думы по окончании их полномочий в случае роспуска областной Думы.
Ссылка представителей областной Думы на пункт 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, в данном случае несостоятельна.
Действительно, частью 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ предусмотрено, что гарантии депутатской деятельности устанавливаются Конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Под гарантиями депутатской деятельности понимаются условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом своей деятельности.
По смыслу части 1 статьи 13 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ, не являются гарантиями депутатской деятельности льготы и преимущества (гарантии) в сфере труда, установленные депутатам, работающих на профессиональной основе в выборном органе и тем более утративших статус депутатов в связи с роспуском выборного органа.
Следовательно, полномочия субъектов Российской Федерации по установлению гарантий депутатской деятельности не могут распространяться на регулирование трудовых отношений.
Несостоятельна и ссылка представителей областной Думы на то что Федеральным законом от 08 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (статья 26) предоставлена подобная гарантия депутатам Государственной Думы. Гарантии депутатам Государственной Думы в соответствии с абзацем 5 части 1 статьи 6, частью 2 статьи 64 Трудового кодекса РФ установлены именно федеральным законом.
Довод представителей областной Думы о том, что в данном случае нормы Трудового кодекса Российской Федерации не подлежат применению, несостоятелен, поскольку областной Думой установлены гарантии работающим на профессиональной постоянной основе депутатам в сфере труда.
Также необходимо отметить, что в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06 октября 1999 г. содержится исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта РФ.
В частности, в силу подпункта 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06 октября 1999 г., к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Однако в указанном перечне отсутствует полномочие субъекта Российской Федерации устанавливать гарантии для депутата, работающего на профессиональной постоянной основе в виде выплаты ему единовременного денежного пособия в случае роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, областная Дума, устанавливая выплаты за счет средств областного бюджета лицам, замещавшим государственные должности области в областной Думе по окончании их полномочий, вышла за пределы предоставленных ей полномочий.
С учетом изложенных обстоятельств, суд считает установленным, что статья 21 Областного закона от 15 сентября 2006 г. N 719-ОЗ «О статусе депутата Новгородской областной Думы» принята Областной Думой с превышением полномочий и противоречит приведенным выше нормам действующего федерального законодательства.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая, что на момент рассмотрения дела Областной закон Новгородской области от 15 сентября 2006 г. N 719-ОЗ «О статусе депутата Новгородской областной Думы» в оспариваемой части противоречит действующему федеральному законодательству, заявление прокурора Новгородской области подлежит удовлетворению.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 — 199 и 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Новгородской области удовлетворить.
Признать статью 21 Областного закона Новгородской области от 15 сентября 2006 г. N 719-ОЗ «О статусе депутата Новгородской областной Думы» (в редакции Областного закона от 01 июня 2010 г. N 765-ОЗ) противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления в законную силу решения суда.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы, а прокурором принесения кассационного представления в Верховный Суд Российской Федерации через Новгородский областной суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.
Судья
Новгородского областного суда
Ю.А.КОЛОКОЛЬЦЕВ
Мотивированное решение
составлено 11 октября 2011 г.