По делу о признании недействительным акта государственного органа — Постановления главы администрации (губернатора) Калининградской области от 12 августа 1997 г. N 645 Об участниках (резидентах) Особой экономической зоны в Калининградской области.
Решение Калининградского областного суда от 27.10.1997 N 3-9/97
Калининградский областной суд в лице судьи Калининградского областного суда Науменко Б.И.
при секретаре Барсуковой Е.В.
с участием прокурора Пилициной Л.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску Калининградского союза предпринимателей к главе администрации (губернатору) Калининградской области о признании недействительным акта государственного органа — Постановления главы администрации (губернатора) Калининградской области от 12 августа 1997 г. N 645 «Об участниках (резидентах) Особой экономической зоны в Калининградской области»,
УСТАНОВИЛ:
Калининградский союз предпринимателей обратился в суд с иском о признании недействительным Постановления главы администрации (губернатора) Калининградской области от 12 августа 1997 г. N 645 «Об участниках (резидентах) Особой экономической зоны в Калининградской области», которое вступило в законную силу в день его опубликования, т.е. 19 августа 1997 г. Мотивируют иск тем, что указанным правовым актом резко изменены условия предпринимательской деятельности для всех хозяйствующих субъектов Калининградской области, в том числе ущемлены имущественные интересы неограниченного числа членов Союза предпринимателей.
Считают, что хотя в преамбуле Постановления указано, что оно принято в соответствии с Федеральным законом «Об Особой экономической зоне на территории Калининградской области» и другими законами РФ, но содержание Постановления противоречит требованиям указанных законов. П. 3 Положения об участнике ОЭЗ, являющегося приложением к Постановлению главы администрации, предусматривает, что режим льгот на участников ОЭЗ распространяется только после их постановки на учет в администрации области. При этом дополнительно требуется отсутствие задолженности по платежам в бюджеты различных уровней (п.п. 2.1-2.4). Однако Федеральным законом «Об Особой экономической зоне…» среди оснований, необходимых для получения таможенных и иных льгот на территории Калининградской области, данные дополнительные условия не предусмотрены. В соответствии со ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случае и порядке, предусмотренном законом, а не постановлением главы администрации.
П. 4 Порядка постановки на учет, являющегося приложением к Постановлению главы администрации, предусмотрено взимание платы в объеме трех минимальных размеров оплаты труда за «предоставление консультационных услуг по вопросам постановки на учет участников ОЭЗ, внесение сведений о них в банк данных, предоставление услуг по рекламированию». Данные отчисления в соответствии с п. 6 того же Порядка должны производиться ежегодно. Указанная норма противоречит Законам «О государственной пошлине», «Об основах налоговой системы» и ст. 34 Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности».
В вышеназванных Законах полностью перечислены все сборы и платежи, которые обязано уплачивать предприятие за государственную регистрацию и в связи с осуществлением им хозяйственной деятельности. Взимание платы за внесение предприятия в банк данных администрации области данными Законами не предусмотрено. Предоставление консультационных услуг и услуг по рекламированию может осуществляться администрацией области только в соответствии с закрепленными в 1-й статье ГК РФ принципами равенства участников данных отношений, свободы договора и на добровольной основе.
П. 5 Постановления, предписывающий органам, осуществляющим государственную регистрацию, налоговой инспекции, таможенному управлению и другим органам государственного управления руководствоваться настоящим Постановлением, изменяет существующий порядок регистрации и условия предпринимательской деятельности.
Считают также противозаконными указания на обязательное отсутствие задолженности в бюджеты для пользование льготами в ОЭЗ, так как в ст. 13 Закона «Об основах налоговой системы» предусмотрено взимание с предприятий за неуплату налоговых и иных платежей штрафа и пени, но не лишение каких-либо льгот.
Также указывают, что в соответствии со ст. 3 Закона «Об Особой экономической зоне…» полномочия по изменению условий и режима предпринимательской деятельности принадлежат Калининградской областной Думе, а не администрации области, т.е. имело место превышение полномочий и компетенции.
Истец просил также признать за теми хозяйствующими субъектами, кто понес убытки от издания не соответствующего закону Постановления, право на безакцептное списание средств со счетов администрации области и комитета по развитию СЭЗ «Янтарь».
В судебном заседании представитель истца, председатель Калининградского союза предпринимателей, поддержал свои исковые требования за исключением признания недействительным п. 4 Постановления, касающегося внутренних организационных вопросов администрации области, а также отказался от своих требований в части признания за хозяйствующими субъектами права на безакцептное списание средств со счетов администрации по тем основаниям, что Союз предпринимателей не уполномочен на эти требования от членов Союза, и дал пояснения в соответствии с вышеизложенным.
Представители ответчика — главы администрации (губернатора) Калининградской области исковые требования не признали и пояснили, что Постановление главы администрации N 645 принято в целях упорядочения учета хозяйствующих субъектов на территории Особой экономической зоны. В соответствии со ст. 13 ГК РФ акт государственного органа может быть признан недействительным в случае несоответствия этого акта закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Однако обжалуемое Постановление N 645 не обладает ни одним из указанных признаков.
В связи с тем, что в настоящее время отсутствует единая государственная регистрация лиц, предусмотренная ст. 51 ГК РФ, в Калининградской области отсутствует орган, располагающий в виде единой базы данных полной информацией о созданных и действующих в области предприятиях и организациях всех форм собственности, а также гражданах, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В связи с этим администрацией области была организована процедура учета хозяйствующих субъектов. Объектами учета являются: прошедшие в установленном порядке регистрацию юридические лица, их обособленные подразделения, предприниматели без образования юридического лица, не нарушающие требования законодательства в части уплаты налогов и уставного капитала.
Поскольку указанные объекты учета зарегистрированы и осуществляют свою деятельность на территории Особой экономической зоны, они были названы участниками (резидентами) Особой экономической зоны, поскольку действующее законодательство не регламентирует статус участника особой зоны, равно как и не содержит указаний, каким нормативным актом должен быть определен этот статус и порядок регистрации или учета участников. А в соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» администрация Калининградской области выполняет и функции администрации Особой экономической зоны, в том числе координирует осуществление предпринимательской деятельности. Осуществлять координацию предпринимательской деятельности, не располагая единой базой данных о созданных и действующих в области хозяйствующих субъектах, невозможно, в связи с чем принятие губернатором Постановления N 645 соответствует действующему законодательству.
Постановление N 645 предусматривает постановку на учет в качестве участников ОЭЗ уже зарегистрированных в установленном порядке хозяйствующих субъектов, в связи с чем оно не изменяет условий и требований к государственной регистрации, следовательно, не изменяет и условий осуществления предпринимательской деятельности, так как наличие или отсутствие сертификата участника ОЭЗ не влечет и не может повлечь за собой прекращение деятельности (ликвидацию), условия и порядок которой определяются ГК РФ и другими правовыми актами.
Постановление N 645 не связано с ограничением прав юридического лица осуществлять любые виды деятельности и не ограничивает права на получение льгот, так как Постановление не устанавливает никаких льгот и не прекращает установленных льгот, которые для участников ОЭЗ предусматриваются федеральным или региональным законодательством. Согласно Постановлению льготы будут предоставлены участникам ОЭЗ после их постановки на учет только в том случае, если это прямо будет указано в соответствующих законах. В настоящее время правовые нормативные акты, прямо устанавливающие льготы только для участников Особой экономической зоны, отсутствуют, в связи с чем данная норма Постановления не ограничивает установленные в настоящее время права предпринимателей.
Не согласны с доводами истца о том, что плата, взимание которой предусмотрено Постановлением N 645, противоречит действующему законодательству, так как на учет в качестве участника ОЭЗ ставятся не все хозяйствующие субъекты, а только те, которые отвечают выбранным критериям и изъявят желание получить соответствующий сертификат. Следовательно, процедура учета носит выборочный характер и осуществляется на добровольной основе, а также не является обязательным условием для получения статуса участника. В соответствии с п. 4 приложения N 2 к Постановлению N 645 плата взимается не за постановку на учет, а за оказание консультационных и информационно-рекламных услуг, не финансируемых из областного бюджета.
Также считают, что содержащееся в Постановлении указание органам, осуществляющим государственную регистрацию, налоговой инспекции, таможенному управлению и другим органам государственного управления руководствоваться указанным Постановлением не изменяет существующий порядок регистрации и условия предпринимательской деятельности.
Кроме того, пояснили, что представитель истца не привел доказательств тому, что в связи с принятием Постановления N 645 нарушены права кого-либо из членов Союза предпринимателей.
Выслушав объяснения сторон, заключение прокурора, полагавшего, что Постановление главы администрации N 645 противоречит действующему законодательству, исследовав письменные доказательства по делу, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения исковых требований.
В преамбуле Постановления N 645 главы администрации (губернатора) Калининградской области «Об участниках (резидентах) Особой экономической зоны в Калининградской области» указывается, что оно принимается в соответствии с Федеральным законом «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», в целях упорядочения учета хозяйствующих субъектов на территории Особой экономической зоны.
Однако, проанализировав само Постановление N 645, утвержденные им Положение об участнике (резиденте) Особой экономической зоны в Калининградской области (приложение N 1) и Порядок постановки на учет участников (резидентов) Особой экономической зоны в Калининградской области (приложение N 2), суд приходит к выводу о том, что Постановление N 645 принято в нарушение действующего законодательства.
Постановление N 645 определило статус участника (резидента) Особой экономической зоны в Калининградской области.
Понятие «резидент» СЭЗ «Янтарь» было введено Положением о свободной экономической зоне в Калининградской области, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1991 года N 497, и изданным во исполнение данного Постановления Положением о резиденте Калининградской свободной экономической зоны (СЭЗ «Янтарь») и Положением о порядке постановки на учет резидентов СЭЗ «Янтарь», утвержденными Постановлением администрации области от 25 ноября 1991 года N 38.
Резидентами СЭЗ «Янтарь» являлись юридические лица по российскому законодательству, филиалы иностранных юридических лиц с местонахождением на территории СЭЗ «Янтарь» и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, зарегистрированные в СЭЗ «Янтарь» и поставленные на учет в комитете по развитию СЭЗ «Янтарь»,а также российские и иностранные граждане, лица без гражданства, имеющие постоянное место жительства в СЭЗ «Янтарь». Было также установлено, что резиденты СЭЗ «Янтарь» самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность. Регистрация участников внешнеэкономической деятельности производилась комитетом по развитию СЭЗ «Янтарь».
В связи с изданием Указа Президента РФ от 15 ноября 1991 года «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», а также принятием и вступлением в силу ГК РФ, ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР», ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» вышеприведенные нормативные акты о резидентах СЭЗ «Янтарь» утратили свою силу, поскольку условием для осуществления предпринимательской деятельности в Калининградской области, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной, является государственная регистрация, проводимая в установленном законом порядке органами местного самоуправления, администрацией Калининградской области, Государственной регистрационной палатой при Минэкономики РФ, а в случаях, прямо предусмотренных законом, — лицензирование такой деятельности.
Постановлением N 645, которым определяется статус участника (резидента), вводятся дополнительные ограничения при осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов на территории Калининградской области, не предусмотренные действующим законодательством.
Обязательным условием постановки на учет участника (резидента) ОЭЗ в соответствии с Постановлением N 645 является полная оплата уставного капитала и отсутствие задолженности по платежам всех уровней.
В соответствии с налоговым законодательством хозяйствующие субъекты за неуплату налоговых или иных платежей уплачивают штрафы и пеню, а не лишаются предусмотренных законодательством льгот и возможности в полном объеме заниматься предпринимательской деятельностью.
Доводы ответчика о том, что это положение предусмотрено в Постановлении только с целью упорядочения учета хозяйствующих субъектов и не ограничивает их прав, опровергаются текстом самого Постановления N 645. Так, п. 3 приложения N 1 предусматривает, что на участников (резидентов) ОЭЗ распространяется режим льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Калининградской области и иными правоустанавливающими актами ОЭЗ, после их постановки на учет в администрации Калининградской области.
Следовательно, другие хозяйствующие субъекты Калининградской области, не зарегистрированные в администрации Калининградской области, лишаются предусмотренных действующим законодательством льгот.
Суд делает такой вывод на основании того, что в соответствии с п. 5 Постановления N 645 предписано всем органам, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, Государственной налоговой инспекции по Калининградской области, Калининградскому таможенному управлению ГТК РФ и другим органам государственного управления в своей деятельности руководствоваться настоящим Постановлением и Положением об участнике (резиденте) Особой экономической зоны в Калининградской области.
Доводы ответчика о том, что Постановление N 645 не ограничивает права на получение льгот, так как оно их не устанавливает и не прекращает действие уже установленных льгот, не соответствуют содержанию самого Постановления.
Так ст. 7 Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» предусмотрено, что в ОЭЗ действует таможенный режим свободной таможенной зоны, особенности которого относятся к товарам, произведенным в ОЭЗ либо ввозимым в ОЭЗ.
Этим положением Федерального закона пользовались все участники предпринимательской деятельности Калининградской области, производящие товары в ОЭЗ либо ввозившие товары в ОЭЗ, зарегистрированные в установленном законом порядке без каких-либо ограничений.
Постановление N 645, которое является обязательным для всех государственных органов, действующих на территории Калининградской области, в том числе и таможенных органов, ограничивает круг действия указанных льгот только на участников (резидентов) ОЭЗ, что вытекает из п. 3 приложения N 1 и п. 5 самого Постановления.
Суд считает, что Постановление N 645 изменяет существующий порядок регистрации юридических лиц и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
В соответствии с п. 4 1-го раздела приложения N 2 за предоставление консультационных услуг по вопросам постановки на учет, внесение основных сведений об участниках (резидентах) ОЭЗ в банк данных, услуг по рекламированию участники (резиденты) ОЭЗ вносят плату в размере трех минимальных оплат труда, установленных российским законодательством на день постановки на учет.
Приведенные выше доводы представителя ответчика о том, что такая плата не является обязательным условием для получения статуса участника и взимается не за постановку на учет, опровергаются текстом приложения N 2. Так в п.п. 1.1, 1.1 раздела 2 Порядка постановки на учет предусмотрен обязательный перечень документов, необходимых для постановки на учет, в том числе копия платежного документа со штампом банка, подтверждающего оплату за предоставление услуг, указанных в п. 4 раздела 1 настоящего Порядка.
В соответствии с п. 6 раздела 2 Порядка сертификат участника выдается сроком на один год. По истечении указанного срока для продления действия сертификата необходимо повторно представить документы, в том числе и об оплате суммы, указанной в п. 4 раздела 1 настоящего Порядка.
Из этого следует, что указанные платежи являются обязательными и регулярными при постановке на учет участников (резидентов) ОЭЗ и при последующих получениях сертификата.
Указанная норма противоречит Законам РФ «О государственной пошлине», «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ст. 34 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», в которых полностью перечислены все сборы и платежи, которые обязаны уплачивать юридические лица и граждане — предприниматели за государственную регистрацию и в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности.
Взимание платы за постановку на учет в администрации области данными законами не предусмотрено. Предоставление же консультационных услуг и услуг по рекламированию может осуществляться администрацией области только в строгом соответствии с действующим гражданским законодательством. Доказательств того, что администрация Калининградской области может осуществлять консультационные услуги и услуги по рекламированию с взиманием за это платы, ответчик суду не представил.
Кроме того, Постановление N 645 принято главой администрации (губернатором) Калининградской области с превышением своей компетенции. В соответствии со ст. 23, п. 3, ст. 49, п. 2 ГК РФ юридическое лицо и гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, могут быть ограничены в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом, а не нормативным актом исполнительного органа государственной власти.
Исходя из изложенного суд считает, что Постановление N 645 противоречит действующему законодательству, нарушает законные права юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе и членов Калининградского союза предпринимателей, и в соответствии с ч. 1 ст. 13 ГК РФ его следует признать недействительным, за исключением п. 4 Постановления, который регулирует внутреннюю организацию деятельности аппарата администрации области.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 197, 203 ГПК РСФСР, суд
РЕШИЛ:
Признать недействительным Постановление главы администрации (губернатора) Калининградской области от 12 августа 1997 года N 645 «Об участниках (резидентах) Особой экономической зоны в Калининградской области» с момента его принятия, за исключением п. 4 указанного Постановления.
Решение в течение 10 дней может быть обжаловано и опротестовано в Верховном Суде РФ через Калининградский областной суд.
Мотивированное Решение изготовлено 17 ноября 1997 года.
Судья
Б.И. Науменко