О признании положений Закона Республики Хакасия от 15.03.2004 N 17 Об административных правонарушениях недействующими.
Решение Верховного суда Республики Хакасия от 15.01.2007
Верховный Суд Республики Хакасия
в лице председательствующего Петровой Т.Л.,
при секретаре Кайлачаковой О.В.,
с участием прокурора Гончаровой М.И.,
представителя Верховного Совета Республики Хакасия Кыжинаевой Л.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании пункта 1 статьи 9-1 в части, пунктов 1 и 15 части 1 статьи 11 в части, статьи 14(1), статьи 26, пунктов 1 и 2 статьи 77 в части, статей 89 — 93 Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 «Об административных правонарушениях» (с изменениями от 21 февраля 2006 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими,
установил:
15 марта 2004 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 17 «Об административных правонарушениях» (далее — Закон Республики Хакасия), 6 мая 2004 года, 7 июля 2004 года, 4 октября 2004 года, 1 апреля 2005 года, 21 февраля 2006 года внесены изменения, текст Закона опубликован в бюллетене «Вестник Хакасии» от 17 марта 2004 года, N 15, от 12 мая 2004 года, N 22, от 13 июля 2004 года, N 35, от 7 октября 2004 года, N 45, от 5 апреля 2005 года, N 15, от 3 марта 2006 года, N 10.
Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании пункта 1 статьи 9-1 в части, пунктов 1 и 15 части 1 статьи 11 в части, статьи 14(1), статьи 26, пунктов 1 и 2 статьи 77 в части, статей 89 — 93 Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 «Об административных правонарушениях» (с изменениями от 21 февраля 2006 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими.
В обоснование требования заявитель сослался на то, что статьей 14(1) Закона Республики Хакасия установлено, что нарушение должностными лицами органов государственной власти Республики Хакасия, органов местного самоуправления в Республике Хакасия установленных законодательством Республики Хакасия и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления порядка и сроков письменного ответа на обращения граждан влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда.
Между тем, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», вступившего в силу со 2 ноября 2006 года, настоящим Федеральным законом устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Статьей 12 названного Федерального закона установлены сроки рассмотрения письменных обращений граждан.
Статьей 15 этого же Федерального закона определено, что лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Таким образом, статья 14(1), устанавливающая административную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, противоречит федеральному законодательству, поскольку единый порядок и сроки рассмотрения обращений граждан Российской Федерации установлены Федеральным законом.
Статьей 26 Закона Республики Хакасия предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка сохранения, использования особо охраняемых объектов республиканского или местного значения, их территорий, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны.
Уполномоченными составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, являются должностные лица органов внутренних дел Республики Хакасия (пункт 1 статьи 9-1, пункт 1 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия).
Однако состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 26 Закона Республики Хакасия, подпадает под действие статьи 8.39 КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах).
В силу статьи 23.29 КоАП РФ уполномоченными на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39 КоАП РФ, а также на рассмотрение указанной категории дел являются должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль.
Таким образом, статья 26 Закона Республики Хакасия противоречит федеральному законодательству, так как административная ответственность за нарушение установленного порядка сохранения и использования особо охраняемых объектов установлена федеральным законодательством.
Пункт 1 статьи 9-1, пункт 1 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия также противоречат федеральному законодательству, поскольку федеральным законодательством определены органы и должностные лица, полномочные на составление протоколов и рассмотрение дел указанной категории.
Статьей 77 Закона Республики Хакасия предусмотрена административная ответственность за невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, организации, учреждения, предприятия или общественного объединения законных требований депутата Верховного Совета Республики Хакасия либо создание препятствий в осуществлении его деятельности и несоблюдение должностным лицом установленных законом сроков представления информации (документов, материалов, ответов на обращения) депутату Верховного Совета Республики Хакасия по вопросам, входящим в его компетенцию.
По мнению прокурора, в силу неопределенности оспариваемая норма допускает установление административной ответственности должностных лиц всех государственных органов, в том числе федеральных, осуществляющих свою деятельность на территории Республики Хакасия.
Статьей 89 Закона Республики Хакасия установлена административная ответственность за неисполнение обязанностей по обеспечению сохранности документов негосударственной части Архивного фонда Республики Хакасия. Статья 90 предусматривает административную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по передаче документов на хранение в архивные учреждения. Статья 91 Закона Республики Хакасия определяет административную ответственность за нарушение сроков возврата документов либо невозвращение документов, выданных архивными учреждениями во временное пользование. Статьей 92 Закона Республики Хакасия установлена административная ответственность за утрату архивных документов государственной части Архивного фонда Республики Хакасия, находящихся на временном ведомственном хранении. Статьей 93 установлена административная ответственность за утрату архивных документов негосударственной части Архивного фонда Республики Хакасия.
В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 89 — 93 Закона Республики Хакасия, составляют уполномоченные должностные лица органов местного самоуправления и муниципальных организаций.
Между тем, составы административных правонарушений, предусмотренных статьями 89 — 93 Закона Республики Хакасия, подпадают под действие статьи 13.20 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов.
Согласно пункту 59 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ правом на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, обладают должностные лица органов, уполномоченных в области управления архивным фондом.
Таким образом, статьи 89 — 93 Закона Республики Хакасия противоречат федеральному законодательству, поскольку административная ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов установлена Федеральным законом.
Пункт 15 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия также противоречит федеральному законодательству, так как федеральным законодательством определены органы и должностные лица, полномочные на составление протоколов и рассмотрение дел указанной категории.
В судебном заседании прокурор Гончарова М.И. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.
Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Кыжинаева Л.Г., действующая на основании доверенности от 16 октября 2006 года, не возражала против удовлетворения заявления прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству, недействующими статьи 14(1), пункта 1 статьи 9-1, статьи 77, статей 89 — 93, пунктов 1 и 15 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия, с доводами прокурора о противоречии федеральному законодательству статьи 26 Закона Республики Хакасия не согласилась, пояснив, что особо охраняемые территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и законодателем Республики Хакасия установлена административная ответственность по вопросам сохранения и использования особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения. В силу пункта 3 статьи 26 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Статьей 26 оспариваемого Закона Республики Хакасия установлена административная ответственность за нарушение норм и правил использования особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения, предусмотренных законодательством Республики Хакасия, что не подпадает под действие статьи 8.39 КоАП РФ.
Заслушав прокурора, представителя Верховного Совета Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
15 марта 2004 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 17 «Об административных правонарушениях» (далее — Закон Республики Хакасия), 6 мая 2004 года, 7 июля 2004 года, 4 октября 2004 года, 1 апреля 2005 года, 21 февраля 2006 года внесены изменения, текст Закона опубликован в бюллетене «Вестник Хакасии» от 17 марта 2004 года, N 15, от 12 мая 2004 года, N 22, от 13 июля 2004 года, N 35, от 7 октября 2004 года, N 45, от 5 апреля 2005 года, N 15, от 3 марта 2006 года, N 10.
Статьей 14(1) Закона Республики Хакасия установлено, что нарушение должностными лицами органов государственной власти Республики Хакасия, органов местного самоуправления в Республике Хакасия установленных законодательством Республики Хакасия и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления порядка и сроков письменного ответа на обращения граждан влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда.
Между тем, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», вступившего в силу со 2 ноября 2006 года, настоящим Федеральным законом устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Статьей 12 названного Федерального закона установлены сроки рассмотрения письменных обращений граждан.
Согласно статье 15 этого же Федерального закона лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Таким образом, статья 14(1), устанавливающая административную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, противоречит федеральному законодательству, поскольку единый порядок и сроки рассмотрения обращений граждан Российской Федерации установлены Федеральным законом.
Статьей 26 Закона Республики Хакасия предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка сохранения, использования особо охраняемых объектов республиканского или местного значения, их территорий, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны.
В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изменениями от 31 декабря 2005 года) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится, в частности, право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий.
В силу пункта 1 статьи Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (с изменениями от 9 мая 2005 года) законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2 названного Закона).
В соответствии с пунктом 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса).
В силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 25 октября 2006 года) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев.
Из смысла приведенных норм следует, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не урегулированы федеральным законом.
Ранее административная ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий была установлена пунктом 1 статьи 36 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», который утратил силу в связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30 декабря 2001 года N 196-ФЗ).
Принимая во внимание, что федеральным законодательством, а именно статьей 8.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях как федерального, так и регионального и местного значения, суд приходит к выводу о том, что законодатель Республики Хакасия не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение установленного порядка сохранения и использования особо охраняемых объектов республиканского или местного значения, их территорий, и статья 26 Закона Республики Хакасия противоречит федеральному законодательству.
Суд не может согласиться с доводом представителя Верховного Совета Республики Хакасия о том, что оспариваемой нормой установлена административная ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных законодательством Республики Хакасия, поскольку из диспозиции этой нормы усматривается возможность привлечения к административной ответственности за нарушение любых норм и правил, в том числе и определенных федеральным законодательством, на особо охраняемых природных территориях республиканского и местного значения, ссылки на то, что данная норма применяется в случаях нарушений норм и правил, установленных законодательством Республики Хакасия, не имеется.
Правовыми нормами пункта 1 статьи 9-1, пункта 1 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия предусмотрено, что уполномоченными составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 26 Закона Республики Хакасия, являются должностные лица органов внутренних дел Республики Хакасия.
Между тем, в силу статьи 23.29 КоАП РФ уполномоченными на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39 КоАП РФ, а также на рассмотрение указанной категории дел являются должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что пункт 1 статьи 9-1, пункт 1 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия противоречат федеральному законодательству, поскольку федеральным законодательством определены органы и должностные лица, полномочные на составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях по вопросам сохранения и использования особо охраняемых природных территорий.
Статьей 77 Закона Республики Хакасия предусмотрена административная ответственность за невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, организации, учреждения, предприятия или общественного объединения законных требований депутата Верховного Совета Республики Хакасия либо создание препятствий в осуществлении его деятельности и несоблюдение должностным лицом установленных законом сроков представления информации (документов, материалов, ответов на обращения) депутату Верховного Совета Республики Хакасия по вопросам, входящим в его компетенцию.
В силу неопределенности оспариваемая норма позволяет считать установление субъектом Российской Федерации административной ответственности должностных лиц всех государственных органов, в том числе федеральных, осуществляющих свою деятельность на территории Республики Хакасия.
Между тем, в соответствии с подпунктами «г» и «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти и федеральная государственная служба находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Согласно статье 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно, должностные лица подразделяются на должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и должностных лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Поскольку деятельность федеральных государственных органов регулируется федеральным законодательством, установление законом субъекта Российской Федерации административной ответственности должностных лиц этих органов за действия (бездействие), совершенные в процессе осуществления этой деятельности, исключается.
Таким образом, положения пунктов 1 и 2 статьи 77 Закона Республики Хакасия в той мере, в какой они применимы к должностным лицам федеральных государственных органов, противоречат федеральному законодательству.
Статьей 89 Закона Республики Хакасия установлена административная ответственность за неисполнение обязанностей по обеспечению сохранности документов негосударственной части Архивного фонда Республики Хакасия. Статья 90 предусматривает административную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по передаче документов на хранение в архивные учреждения. Статья 91 Закона Республики Хакасия определяет административную ответственность за нарушение сроков возврата документов либо невозвращение документов, выданных архивными учреждениями во временное пользование. Статьей 92 Закона Республики Хакасия установлена административная ответственность за утрату архивных документов государственной части Архивного фонда Республики Хакасия, находящихся на временном ведомственном хранении. Статьей 93 установлена административная ответственность за утрату архивных документов негосударственной части Архивного фонда Республики Хакасия.
В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 89 — 93 Закона Республики Хакасия, составляют уполномоченные должностные лица органов местного самоуправления и муниципальных организаций.
Между тем, административная ответственность за перечисленные правонарушения установлена федеральным законодательством, а именно статьей 13.20 КоАП РФ.
Согласно пункту 59 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ право на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, обладают должностные лица органов, уполномоченных в области управления архивным фондом.
Таким образом, статьи 89 — 93 Закона Республики Хакасия противоречат федеральному законодательству, поскольку административная ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов установлена федеральным законом.
Пункт 15 части 1 статьи 11 Закона Республики Хакасия в части, предоставляющей право органам местного самоуправления и муниципальных организаций составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 89 — 93 Закона Республики Хакасия, также противоречит федеральному законодательству, так как федеральным законодательством определены органы и должностные лица, полномочные на составление протоколов и рассмотрение дел указанной категории.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании оспариваемых положений Закона Республики Хакасия противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу являются обоснованными и подлежат удовлетворению.
Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Учитывая, что Закон Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 «Об административных правонарушениях» (с изменениями от 21 февраля 2006 года) опубликован в бюллетене «Вестник Хакасии» от 17 марта 2004 года, N 15, от 12 мая 2004 года, N 22, от 13 июля 2004 года, N 35, от 7 октября 2004 года, N 45, от 5 апреля 2005 года, N 15, от 3 марта 2006 года, N 10, суд считает необходимым обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.
В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 193 — 198 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.
Признать пункт 1 статьи 9-1 в части, предоставляющей органам внутренних дел Республики Хакасия право рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 26 Закона Республики Хакасия;
пункт 1 части 1 статьи 11 в части, предоставляющей органам внутренних дел Республики Хакасия право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 26 Закона Республики Хакасия;
пункт 15 части 1 статьи 11 в части, предоставляющей право органам местного самоуправления и муниципальных организаций составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 89 — 93 Закона Республики Хакасия;
статью 14(1);
статью 26;
пункты 1 и 2 статьи 77 в части установления административной ответственности должностных лиц государственных органов в той мере, в какой они применимы к должностным лицам федеральных государственных органов;
статью 89; статью 90; статью 91; статью 92; статью 93 Закона Республики Хакасия от 15 марта 2004 года N 17 «Об административных правонарушениях» (с изменениями от 21 февраля 2006 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере бюллетеня «Вестник Хакасии».
Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Хакасия в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.
Председательствующий
Т.Л.ПЕТРОВА