О признании недействующими отдельных положений Закона РБ от 17.07.2005 N 203-з О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан.
Решение Верховного суда Республики Башкортостан от 08.04.2009 по делу N 3-7/2009
Верховный суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Даукаевой Ф.А.,
с участием прокурора Исмагилова Р.Р.,
при секретаре К.О.А.
рассмотрев 8 апреля 2009 года в г. Уфе в открытом судебном заседании с участием представителей Государственного Собрания — Курултай Республики Башкортостан М.Ш.Р., Президента Республики Башкортостан Л.А.В., Правительства Республики Башкортостан С.В.И., Министерства финансов Республики Башкортостан Ш.М.М. гражданское дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан о признании отдельных положений Закона Республики Башкортостан от 17 июля 2005 года N 203-з «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан» несоответствующими федеральному закону и недействующими,
установил:
Государственным Собранием — Курултаем Республики Башкортостан принят Закон Республики Башкортостан от 15.07.05 года N 203-з «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан».
Законом Республики Башкортостан от 28.12.06 года N 402-з в названный Закон внесены изменения.
Прокурор Республики Башкортостан в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц обратился с заявлением о признании отдельных положений данного Закона Республики Башкортостан несоответствующими федеральному закону и недействующими на том основании, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 26.04.07 года N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» отдельные положения Закона РБ «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан» вошли в противоречие с федеральным законодательством по следующим основаниям.
Статья 7 «Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Республики Башкортостан» не воспроизводит положения статьи 135 Бюджетного кодекса РФ. Между тем, статьей 7 БК РФ определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации.
По тем же основаниям статья 14 Закона РБ не соответствует статье 142 БК РФ.
Статья 8 Закона РБ, устанавливающая основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Башкортостан, не соответствует статье 136 Бюджетного кодекса РФ. В частности, статьей 8 Закона РБ не предусмотрены установленные пунктами 2 — 4 ст. 136 БК РФ специальные условия для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10, 30 и 70 процентов собственных доходов местного бюджета.
В соответствии с частью 5 статьи 8 Закона РБ при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Башкортостан орган, исполняющий бюджет Республики Башкортостан, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из фонда компенсаций Республики Башкортостан) соответствующим местным бюджетам.
Между тем, согласно пункту 5 статьи 136 БК РФ право принятия решения о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов 1 предоставлено финансовому органу субъекта РФ. Исходя из статей 215 , 218,
219 БК РФ, понятия «орган, исполняющий бюджет» и «финансовый орган» не
являются идентичными.
В соответствии с абзацем первым части 5 статьи 9 Закона РБ уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) РБ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным районам и городским округам Республики Башкортостан с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя.
Однако, согласно пункту 3 статьи 138 БК РФ указанное соотношение производится с учетом факторов влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Именно термин «государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам» содержит статья 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» БК РФ.
По тем же основаниям часть 2 статьи 12 Закона РБ не соответствует пункту 3 статьи 140 БК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона РБ в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета Республики Башкортостан может быть образован фонд муниципального развития Республики Башкортостан.
Между тем, согласно пункту 1 статьи 139 БК РФ совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов. Нормы об образовании фонда муниципального развития исключены из текста Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии с частью 3 статьи 11 Закона РБ в случаях и порядке, которые предусмотрены законами Республики Башкортостан и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Республики Башкортостан, местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из бюджета Республики Башкортостан в пределах 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан.
1 Между тем, исходя из статьи 139 во взаимосвязи со статьей 139 БК РФ, 10-процентное ограничение объема межбюджетных трансфертов не распространяется на трансферты в форме субсидий.
В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона РБ местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года. Основания, порядок предоставления, использования и возврата указанных кредитов утверждаются Правительством Республики Башкортостан.
3 Однако, согласно пункту 2 статьи 93 БК РФ основания, условия предоставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются законами субъектов РФ о бюджетах субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем вторым части 1 статьи 15 Закона РБ объем районного фонда финансовой поддержки поселений и распределение дотаций из него утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
1 Согласно пункту 3 статьи 142 БК РФ объем и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Исходя из пункта 4 статьи 169 БК РФ, местный бюджет утверждается на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Представитель прокурора Республики Башкортостан Исмагилов Р.Р. поддержал заявление прокурора и в обоснование заявления прокурора Республики Башкортостан также сослался на нормы Бюджетного кодекса РФ. Также пояснил, что нормы республиканского закона не могут противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации. Заинтересованными лицами в соответствии со статьей 249 ГПК РФ не приведены доказательства, подтверждающие законность обжалуемых положений Закона РБ «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан».
Представитель Государственного Собрания — Курултай Республики Башкортостан М.Ш.Р. полагает, что заявление прокурора Республики Башкортостан является обоснованным, однако просит учесть, что в Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан внесен проект Закона Республики Башкортостан «О внесении изменений в Закон Республики Башкортостан «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан» с учетом замечаний, указывающих на наличие противоречия Закона РБ федеральному законодательству. Проведена экспертиза на соответствие Закона РБ федеральному законодательству и закон передан на рассмотрение в бюджетный комитет. Кроме того, Советом Федерации одобрен проект закона об изменении Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом антикоррупционных мер, где предполагается внесение изменений в ст. 139 БК РФ. Президентом Российской Федерации данный закон еще не подписан.
Представитель Президента Республики Башкортостан Л.А.В. заявление прокурора Республики Башкортостан не признал и пояснил, что в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации регулирование бюджетных отношений к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не отнесено. Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, включая право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Оспариваемый прокурором Республики Башкортостан закон принят в пределах компетенции республики. Мнение представителя прокурора Республики Башкортостан на несоответствие оспариваемого Закона ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что финансовое регулирование относится к исключительному ведению Российской Федерации ошибочно.
Представители Правительства Республики Башкортостан С.В.И. и Министерства финансов Республики Башкортостан Ш.М.М. также не признали заявление прокурора Республики Башкортостан и полностью поддержали мнение и доводы представителя Президента Республики Башкортостан.
Выслушав указанных выше лиц, изучив материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с преамбулой Бюджетного кодекса Российской Федерации Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Согласно ст. 1 Бюджетного кодекса РФ настоящий кодекс устанавливает правовой участников бюджетного процесса, при этом к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.
Статьей 7 Бюджетного кодекса РФ установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов отнесены к бюджетным полномочиям Российской Федерации.
Статьей 10 Бюджетного кодекса РФ к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации; форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако, ст. 7 оспариваемого Закона Республики Башкортостан — формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Республики Башкортостан, не воспроизводит положения ст. 135 БК РФ и противоречит ст. 135 БК РФ, ст. 7 БК РФ которым определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации.
По этим же основаниям ст. 14 оспариваемого Закона РБ не воспроизводит положения ст. 142 БК РФ и противоречит ст. ст. 7, 142 БК РФ.
Пунктами 2 — 4 ст. 136 БК РФ предусмотрены специальные условия (основания) предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10, 30, 70 объема собственных доходов местных бюджетов. Однако, эти условия (основания) не приведены в ст. 8 оспариваемого Закона РБ, а указанные в ст. 8 Закона РБ основания противоречат основным условиям (основаниям) предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, указанные в российском законодательстве.
Согласно п. 5 ст. 8 оспариваемого Закона РБ при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Башкортостан орган, исполняющий бюджет Республики Башкортостан, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из фонда компенсаций Республики Башкортостан) соответствующим местным бюджетам. Между тем, пункт 5 ст. 136 БК РФ предусматривает такое приостановление (сокращение) финансовыми органами субъектов Российской Федерации. Эти два органа не идентичны.
Абзацем первым части 5 статьи 9 оспариваемого Закона уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) Республики Башкортостан определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) Республики Башкортостан исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным районам и городским округам Республики Башкортостан с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя. Между тем, п. 3 ст. 138 БК РФ предусмотрено, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) субъектов Российской Федерации, за исключением дотаций, указанных в пункте 4 настоящей статьи, предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Именно термин «государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам» содержит статья 6 БК РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе».
По указанным же основаниям ч. 2 статьи 12 Закона РБ не соответствует п. 3 ст. 140 БК РФ.
Частью 1, ч. 3 ст. 11 оспариваемого Закона РБ предусмотрено образование фонда муниципального развития в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета Республики Башкортостан и предоставление местным бюджетам иных, дотаций и субсидий из бюджета Республики Башкортостан в пределах 10 процентов общего объема финансовой помощи из бюджета Республики Башкортостан, тогда как согласно ст. 139-1 во взаимосвязи со ст. 139 БК РФ совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов, 10 процентное ограничение объема межбюджетных трансфертов не распространяется на трансферты в форме субсидий.
Частью 1 ст. 13 оспариваемого Закона РБ предусмотрено предоставление местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан бюджетных кредитов на срок до одного года и основания, порядок предоставления, использования и возврата указанных кредитов утверждаются Правительством Республики Башкортостан, хотя согласно ст. 93-3 БК РФ предусмотрено предоставление таких кредитов на срок до трех лет и основания, условия предоставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Абзацем вторым части 1 ст. 15 оспариваемого Закона РБ объем районного фонда финансовой поддержки поселений и распределение дотаций из него утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
Между тем, в соответствии с п. 3 ст. 142-1 БКРФ объем и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а исходя из п. 4 ст. 169 БК РФ местный бюджет утверждается на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
В соответствии в п. 24, 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года » О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признает этот нормативный, правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В связи с установлением того, что приведенные выше статьи оспариваемого Закона РБ противоречат федеральному законодательству, Бюджетному кодексу Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, то суд находит необходимым заявление прокурора Республики подлежащим удовлетворению.
Доводы представителя Президента РБ о том, что исходя из смысла статьей 71, 72 Конституции РФ бюджетное законодательство не отнесено к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не состоятельны и основаны на произвольном толковании смысла норм Конституции РФ, поэтому не могут являться основанием законности оспариваемых положений Закона РБ «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан».
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15.12.2006 N 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» Российская Федерация на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию (пункт «ж» статьи 71 Конституции РФ) обеспечивает наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.
Кроме того, в заявлении прокурора Республики Башкортостан приведены конкретные противоречия республиканского закона Бюджетному кодексу Российской Федерации и не ставится вопрос о соответствии Конституции РФ отдельных положений Закона РБ «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан».
Исходя из изложенного, руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворить.
Признать ст. 7; части 1 — 4 ст. 8 по условиям предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Башкортостан; ч. 5 ст. 8; ч. 5 ст. 9; ч. 1 ст. 11; ч. 3 ст. 11 в части установленного ограничения объема субсидий, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан; ч. 2 ст. 12; ч. 1 ст. 13; ст. 14; ч. 1 ст. 15 Закона Республики Башкортостан от 15.07.05 года N 203-з » О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан» несоответствующими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу.
Решение суда после вступления в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Республики Башкортостан.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.
Председательствующий
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 16.09.2009 года решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 08.04.2009 года отменено в части признания недействующими частей 1, 3 (за исключением слов «…и бюджетных кредитов…»), 4 и 5 статьи 8, части 5 статьи 9, частей 1 и 3 статьи 11, части 2 статьи 12, части 1 статьи 15 Закона Республики Башкортостан от 15 июля 2005 года N 203-з «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан», вынесено новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Республики Башкортостан о признании указанных норм недействующими отказано, в остальной части решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 08.04.2009 года оставлено без изменения, кассационные жалобы Президента и Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан — без удовлетворения.
Решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 08.04.2009 года, с учетом определения Верховного Суда Российской Федерации от 16.09.2009 года, вступило в законную силу 16.09.2009 года.
Судья
Верховного Суда
Республики Башкортостан
Н.В.КОЗЛОВА