О признании недействующим Постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 22.11.2007 N 1303-П-П О мерах по недопущению реализации мака пищевого, не соответствующего требованиям нормативных документов.
Решение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 05.05.2011
Именем Российской Федерации
Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики в составе:
председательствующего - Бабугоевой Л.М. при секретаре - Табуховой А.А.
с участием представителя прокурора Кабардино-Балкарской Республики — Башиева Расула Алисалтановича, действующего по доверенности N 8р от 19 апреля 2011 года, представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики Хамукова Аслана Владимировича, действующего по доверенности N 2869 от 02 декабря 2010 года, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании Постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 22 ноября 2007 года N 1303-П-П «О мерах по недопущению реализации мака пищевого, не соответствующего требованиям нормативных документов» противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий,
установил:
Прокурор Кабардино-Балкарской Республики в государственных и общественных интересах обратился в Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании Постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 22 ноября 2007 года N 1303-П-П «О мерах по недопущению реализации мака пищевого, не соответствующего требованиям нормативных документов» противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий, мотивируя тем, что оно принято с нарушением полномочий субъекта Российской Федерации и в нарушение положений статей 8 и 55 Конституции Российской Федерации, гарантирующих единство экономического пространства, свободу экономической деятельности, ограничение прав и свобод граждан только на основе федерального закона и в строгом соответствии с ним.
По мнению заявителя, обжалуемое постановление содержит ограничения свободы перемещения товаров в пределах единого экономического пространства Российской Федерации, что противоречит статье 8 Конституции Российской Федерации и принято в нарушение статей 55 и 76 Конституции Российской Федерации, статьи 13 Федерального закона от 02.01.2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» с превышением пределов полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Федерации.
Заявитель считает, что поскольку семена кондитерского мака не включены в утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 22.02.1992 г. N 179 Перечень видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена, а также в утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 г. N 681 Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, то данный продукт не подлежит изъятию из оборота либо ограничению в обороте иным образом.
Временно исполняющий обязанности начальника Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике, привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, Абазова Е.Х. направила в суд ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя Управления, а также письменную позицию, согласно которой Управление поддерживает заявление прокурора и считает обжалуемое постановление подлежащим признанию утратившим силу. Кроме того, указанный нормативно-правовой акт после принятия не был направлен для включения в базу данных Федерального регистра, в связи с чем, его правовая экспертиза не проводилась.
В судебном заседании представитель прокурора Кабардино-Балкарской Республики Башиев Р.А. поддержал заявленные требования и просил их удовлетворить по указанным в заявлении основаниям.
Представитель Парламента Кабардино-Балкарской Республики Хамуков А.В. возражал против удовлетворения заявления, пояснив, что оспариваемое постановление, будучи правоприменительным документом, не является нормативным правовым актом, поскольку оно не устанавливает, а лишь воспроизводит запрет, который уже установлен частью 2 статьи 3 Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и согласно которому не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, которые не соответствуют требованиям ГОСТа.
Необоснованными, по мнению представителя Парламента, являются и доводы прокурора о разрешении оспариваемым постановлением вопросов, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, поскольку отношения в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики считает заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим причинам.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным нормативным актам и нарушающие гражданские права и другие охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании правового акта противоречащим закону полностью или в части.
В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором дал соответствующие разъяснения судам. В частности, при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду необходимо выяснять обстоятельства по соблюдению процедуры принятия закона (п. 19), вопросы о соблюдении правил введения в действие акта (п. 20), опубликования (п. 21), соблюдении порядка государственной регистрации нормативного правового акта (п. 22), вступления в законную силу (п. 23), а также соответствуют ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (п. 24), и является ли акт определенным по своему содержанию (п. 25).
В пункте 9 указанного Постановления разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспоренное по настоящему делу Постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 22 ноября 2007 года N 1303-П-П «О мерах по недопущению реализации мака пищевого, не соответствующего требованиям нормативных документов» обладает указанными признаками, принято управомоченным органом — Парламентом Кабардино-Балкарской Республики в установленном порядке, опубликовано 30 ноября 2007 года в газете «Кабардино-Балкарская правда» N 358-361, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение (пункты 1 и 2), в связи с чем, является нормативным правовым актом.
В силу статей 15 и 76 Конституции Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы, иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Кроме того, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Конституция Российской Федерации гарантирует верховенство федеральных законов на территории Российской Федерации по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (статья 76).
В части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя закреплено, что в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В рамках регламентации федеративного устройства в статье 74 Конституции Российской Федерации установлено: на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1); ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2).
Согласно пункту «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка также отнесено к вопросам исключительной компетенции Российской Федерации.
Разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности установлено в статьях 5 и 6 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ (в редакции от 23.12.2010) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Из этих норм следует, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение государственной политики в области торговой деятельности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации реализуют государственную политику в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации.
Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, частью 1 статьи 3 данного Федерального закона установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Суд находит, что оспариваемое по настоящему делу Постановление Парламента КБР от 22.11.2007 N 1303-П-П, в соответствии с пунктами 1 и 2 которого на территории Кабардино-Балкарской Республики подлежит прекращению реализация кондитерского мака, не соответствующего требованиям ГОСТа Р 52533-2006 «Мак пищевой. Технические условия» и других нормативных документов, с изъятием указанного товара из оборота и уничтожением лицами, осуществляющими его реализацию, а в случае непринятия ими указанных мер — специально уполномоченными государственными органами, противоречит федеральному законодательству.
В частности, оно принято в нарушение положений подпунктов «а» и «б» пункта 4 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», в соответствии с которыми органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, запрещается: принятие нормативных правовых актов, предусматривающих установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации, введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации.
Доводы представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики о том, что оспариваемое постановление не устанавливает, а лишь воспроизводит запрет, который уже установлен частью 2 статьи 3 Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и согласно которому не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, которые не соответствуют требованиям ГОСТа и, что воспроизведение в этом акте положений указанного Федерального закона не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта, суд находит необоснованными, поскольку, как указано выше, постановление принято с нарушением прямого запрета, установленного подпунктами «а» и «б» пункта 4 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
Кроме того, согласно части 2 статьи 74 Конституции Российской Федерации ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
В соответствии с данной конституционной нормой статья 3 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» устанавливает требования, на основании которых пищевые продукты, материалы и изделия подлежат обязательному изъятию из оборота. Часть 2 этой нормы устанавливает, что не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, которые:
не соответствуют требованиям нормативных документов;
имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, не имеют удостоверений качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, документов изготовителя, поставщика пищевых продуктов, материалов и изделий, подтверждающих их происхождение, в отношении которых отсутствует информация о государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям нормативных документов (пищевые продукты, материалы и изделия, подлежащие государственной регистрации и обязательному подтверждению соответствия);
не соответствуют представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации;
не имеют установленных сроков годности (для пищевых продуктов, материалов и изделий, в отношении которых установление сроков годности является обязательным) или сроки годности которых истекли;
не имеют маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или государственным стандартом, либо в отношении которых не имеется такой информации.
Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.
Сравнительный анализ содержаний приведенной статьи 3 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ и оспариваемого Постановления от 22 ноября 2007 года N 1303-П-П, свидетельствует о необоснованности доводов о воспроизведении постановлением содержания статьи 3 Федерального закона.
Из системного анализа разъяснений, содержащихся в пунктах 11 и 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» следует, что нормативный правовой акт, принятый по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, может быть признан судом не противоречащим федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, при условии дословного воспроизведения в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.
В данном случае не имеет место дословное воспроизведение оспариваемым Постановлением от 22 ноября 2007 года N 1303-П-П положений статьи 3 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ, постановление направлено на осуществление контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевого продукта — кондитерского мака и принято в нарушение статьи 13 указанного Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», в соответствии с которой государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются федеральным органом исполнительной власти. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Следует отметить также, что статья 7 данного Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ, ранее относящая к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов организацию контроля за качеством пищевых продуктов, материалов и изделий, изготавливаемых и находящихся в обороте на территориях субъектов Российской Федерации, признана недействующей Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
Кроме того, пищевой мак не значится в утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22.02.1992 г. N 179 Перечне «О видах продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена».
Суд находит необоснованными и доводы представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики о том, что пункты 3, 4, 5 оспариваемого Постановления не содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия, носят рекомендательный характер и не могут быть признаны не действующими в рамках судебного нормоконтроля. Указанные пункты постановления направлены на исполнение положений пунктов 1 и 2 Постановления, предписывающих прекращение на территории Кабардино-Балкарской Республики реализации кондитерского мака, не соответствующего требованиям ГОСТа Р 52533-2006, с изъятием указанного товара из оборота и уничтожением. Все части и пункты постановления связаны смысловым единством и, как указано в преамбуле, приняты в целях противодействия распространению на территории Кабардино-Балкарской Республики наркотиков, изготавливаемых из семян мака пищевого. Однако, и регулирование оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров также отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти. Федеральным законом от 08 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» установлена государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ. На основании указанного Федерального закона Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681 утвержден исчерпывающий «Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации».
На основании изложенного, учитывая, что регулирование оборота пищевого мака не отнесено к ведению органа власти субъекта Российской Федерации, суд признает, что обжалуемое Постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики принято с нарушением установленного Конституцией Российской Федерации разделения предметов ведения между субъектом и Федерацией и противоречит федеральному законодательству.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики,
решил:
Заявление прокурора Кабардино-Балкарской Республики удовлетворить.
Признать Постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 22 ноября 2007 года N 1303-П-П «О мерах по недопущению реализации мака пищевого, не соответствующего требованиям нормативных документов» противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий со дня принятия.
Решение может быть обжаловано, а прокурором — принесено кассационное представление в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий
Л.М.БАБУГОЕВА