О признании недействительным распоряжения мэра Ленинграда от 14.08.1991 N 253-р О введении платы за оказание услуг по оформлению документов отделом виз и регистраций ГУВД Леноблгорисполкомов.
Решение Санкт-Петербургского городского суда от 10.05.2001 по делу N 3-20/01
Именем Российской Федерации
Санкт-Петербургский городской суд в составе судьи Антоневич Н.Я., с участием прокурора Костиной Т.В., при секретаре Деревягиной Е.С.
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по жалобе Нетупского Павла Иосифовича о признании недействительным распоряжения мэра Ленинграда от 14 августа 1991 года N 253-р «О введении платы за оказание услуг по оформлению документов отделом виз и регистраций ГУВД Леноблгорисполкомов», установил:
14 августа 1991 года мэром города Ленинграда было издано распоряжение N 253-р «О введении платы за оказание услуг по оформлению документов отделом виз и регистраций ГУВД Леноблгорисполкомов» (л. д. 16), которым в целях сокращения сроков рассмотрения ходатайств, улучшения обслуживания предприятий, организаций и кооперативов, направляющих работников за границу по служебным делам и принимающих иностранных граждан, а также граждан, выезжающих в туристические поездки, по частным делам и на постоянное жительство, было разрешено ГУВД Леноблгорисполкомов ввести плату за оказание услуг по оформлению документов на выезд за границу, въезд и пребывание в СССР согласно утвержденным МФ СССР и МИД СССР тарифам.
Последующими распоряжениями мэра N 550-р от 19.07.1993 (л. д. 22-25) и N 698-р от 07.07.1994 (л. д. 17-21) в указанное выше распоряжение были внесены изменения в части распределения сумм, полученных с граждан и организаций за оказание услуг по оформлению документов.
09.09.1992 мэр Санкт-Петербурга издал распоряжение N 856-р «О тарифах за оформление документов специалистам, командируемым за границу по служебным делам» (л. д. 26-31).
На основании распоряжения мэра N 253-р от 14 августа 1991 года «О введении платы за оказание услуг по оформлению документов отделом виз и регистраций ГУВД Леноблгорисполкомов» приказом начальника ГУВД Леноблгорисполкомов N 492 от 06.09.1991 были утверждены тарифы оплаты услуг по оформлению документов и инструкция о порядке взимания платы за оказание услуг (л. д. 60), а 10 сентября 1991 года было утверждено Положение об отделе по оказанию услуг, связанных с оформлением документов на выезд за границу и въезд в СССР при ОВИР ГУВД, содержание которого предполагалось за счет средств, поступающих от граждан и организаций в качестве оплаты за услуги, связанные с оформлением заграндокументов (л. д. 63-65).
В последующем, 6 апреля 1994 года приказом начальника ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области N 352 указанный выше приказ N 492 от 06.09.1991 был дополнен пунктом о создании при ОВИР ГУВД внебюджетного подразделения (отдела по оказанию услуг населению) (л. д. ). 16 апреля 1996 год приказом начальника ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области N 332 было утверждено новое Положение об отделе по оказанию услуг, связанных с оформлением документов на выезд за границу и въезд в Россию, при ГУВД, задачами которого являлось обеспечение подготовки материалов и документов для выезда за границу по служебным делам, по линии туризма и в частных целях по заявкам предприятий, организаций, фирм и граждан, а также оказание организационной, методической и практической помощи подразделениям ПВС РУВД по оформлению документов для выезда по частным делам и въезда в Россию. В соответствии с п. 3.2 указанного Положения отдел содержится за счет средств, поступающих от граждан и организаций в качестве оплаты за услуги, связанные с оформлением заграндокументов (л. д. ).
Приказом ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27 ноября 1997 года N 1212, введенным в действие с 01.01.1998, в тарифы оплаты услуг по линии ПВС были внесены изменения (л. д. ).
15 августа 1996 года был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», вступивший в законную силу 22 августа 1996 года.
Нетупский П.И. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с жалобой, в которой просил признать недействительными распоряжение мэра Ленинграда от 14.08.1991 N 253-р «О введении платы за оказание услуг по оформлению документов отделом виз и регистраций ГУВД Леноблгорисполкомов» и распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 09.09.1992 N 856-р «О тарифах за оформление документов специалистам, командируемым за границу по служебным делам» (л. д. 3, 10).
Определением Санкт-Петербургского городского суда от 15 марта 2001 года производство по жалобе Нетупского П.И. в части требований о признании недействительным распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 09.09.1992 N 856-р «О тарифах за оформление документов специалистам, командируемым за границу по служебным делам» прекращено в связи с отказом Нетупского П.И. от жалобы в этой части (л. д. 106).
После уточнения своих требований в судебном заседании Нетупский П.И., не оспаривая законности распоряжения мэра Санкт-Петербурга N 253-р от 14.08.1991 на момент его принятия, просил признать недействительным указанное распоряжение с 22 августа 1996 года, то есть с даты вступления в законную силу Федерального закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», ссылаясь на то, что оспоренное им распоряжение мэра противоречит ст. 1, 9 указанного федерального закона и необоснованно возлагает на него обязанность вносить дополнительную плату за оформление заграничного паспорта, не предусмотренную данным федеральным законом, которую он вынужден был исполнить при получении им загранпаспорта 17.06.1998 (л. д. ).
Представитель губернатора Мартышко И.А., представитель ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области Фоминых А.В., представитель Управления паспортно-визовой службы ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области Сало В.И. возражали против удовлетворения жалобы Нетупского П.И., полагая, что оспоренное заявителем распоряжение не противоречит Закону РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и не нарушает права Нетупского П.И. на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию.
При этом, как пояснил представитель Управления паспортно-визовой службы ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области Сало В.И., порядок оформления документов паспортно-визовой службой включает юридическую и техническую сторону. Государственная пошлина взыскивается в доход государства на основании Закона РФ «О государственной пошлине» за совершение должностными лицами паспортно-визовой службы юридически значимых действий по оформлению и выдаче загранпаспортов. Плата на основании оспоренного заявителем распоряжения мэра введена за техническую подготовку заграндокументов, которую осуществляют работники внебюджетного отдела по оказанию услуг, связанных с оформлением документов на выезд за границу и въезд в Россию, при ГУВД. В настоящее время ставка тарифов составляет 50% от государственной пошлины, которая исчисляется от величины минимального размера оплаты труда. Указанный платеж обязателен для всех лиц, подающих заявление на оформление загранпаспорта, и он не предполагает оформления документов в ускоренные сроки. Кроме того, представитель Управления паспортно-визовой службы ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области Сало В.И. указал, что правомерность данного распоряжения мэра подтверждена решением Санкт-Петербургского городского суда от 06.10.1994, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 01.02.1995 (л. д. 66-72, приложение, дело N 3-132/94).
Письменные возражения представителя губернатора Санкт-Петербурга и Управления паспортно-визовой службы ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области приобщены к материалам дела (л. д. 11-12, 13-14).
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Костиной Т.В., полагавшей жалобу Нетупского П.И. подлежащей удовлетворению, проверив представленные доказательства, суд находит жалобу Нетупского П.И. подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации.
Право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а также право граждан Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию закреплено в ст. 27 Конституции Российской Федерации, и следовательно, вопросы, связанные с регулированием выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, относятся к ведению Российской Федерации.
В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются конституционные федеральные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно ст. 1 Закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и настоящим федеральным законом.
Как следует из ст. 6, 7 указанного закона, выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию осуществляются по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина РФ за пределами территории Российской Федерации. К указанным документам относятся: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется настоящим федеральным законом.
В соответствии со ст. 9 Закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» к заявлению для оформления паспорта прилагаются документы об уплате государственной пошлины (в случае оформления паспорта на территории Российской Федерации) или консульского сбора (в случае оформления паспорта за пределами территории Российской Федерации), а также документ об оплате стоимости бланка паспорта.
Таким образом, указанный федеральный закон, изданный по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации, не предоставляет субъектам Российской Федерации право самостоятельного регулирования каких-либо отношений, связанных с выездом из Российской Федерации и въездом в Российскую Федерацию, в том числе введение каких-либо дополнительных сборов или пошлин, носящих компенсационный характер или связанных с обслуживанием.
В соответствии со ст. 8, 10 Закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» обязанность оформить и выдать гражданину Российской Федерации паспорт для выезда из Российской Федерации возложена на соответствующий государственный орган — орган внутренних дел.
Порядок оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию подробно регламентирован соответствующей инструкцией, утвержденной приказом МВД России от 26 мая 1997 года N 310, принятой во исполнение Закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Согласно п. 2.3, 3.1, 4.1 указанной инструкции на государственный орган — орган внутренних дел по месту жительства или пребывания гражданина на территории Российской Федерации возложена обязанность при приеме заявления проверить правильность заполнения заявления, действительность основного документа, удостоверяющего личность, произвести сверку сведений, указанных в заявлении, со сведениями в основном документе, удостоверяющем личность гражданина, а также проверить правильность оплаты госпошлины и стоимости бланка паспорта. До принятия решения о выдаче паспорта орган внутренних дел, принявший заявление гражданина, проводит необходимую проверку для выявления возможных оснований, предусмотренных федеральным законом, которые могут повлечь временное ограничение в праве гражданина на выезд из Российской Федерации. После осуществления проверок, предусмотренных разделом 3 настоящей инструкции, и принятия положительного решения гражданину оформляется паспорт в соответствии с правилами заполнения бланков паспортов (приложения N 6, 7).
Таким образом, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации возлагают на орган внутренних дел обязанность выполнить все действия, необходимые для оформления и выдачи паспорта, носящие как юридический, так и технический характер, и не дают оснований рассматривать стадию технического оформления паспортов, а также выполнение иной технической работы, необходимой для выдачи паспортов, в качестве услуги гражданам по оформлению документов на выезд за границу. При этом, как следует из ст. 9 указанного федерального закона, за оформление и выдачу паспорта законодатель ограничивается взысканием с граждан Российской Федерации лишь государственной пошлины и стоимости бланка паспорта и не возлагает на них обязанность возместить стоимость работы по оформлению паспорта, в том числе и носящей технический характер, а также не предоставляет права субъектам Российской Федерации возлагать на граждан обязанность вносить такую плату за указанные действия.
Доказательств того, что внебюджетным подразделением при ОВИР ГУВД — отделом по оказанию услуг, связанных с оформлением документов на выезд за границу и въезд в Россию, — гражданам оказывались какие-либо дополнительные услуги, в том числе, например, ускоренное, по сравнению со сроком, установленным федеральным законом, оформление документов, оплачиваемые гражданами в добровольном порядке, заинтересованные лица суду не представили.
При таких обстоятельствах суд находит, что распоряжение мэра Ленинграда от 14 августа 1991 года N 253-р «О введении платы за оказание услуг по оформлению документов отделом виз и регистраций ГУВД Леноблгорисполкомов» противоречит ст. 1, 9 Закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и нарушает права граждан, в частности — заявителя Нетупского П.И., незаконно возлагая на него обязанность нести дополнительные финансовые расходы при оформлении паспорта для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. С учетом изложенного указанное распоряжение подлежит признанию недействительным, не порождающим правовых последствий с 22 августа 1996 года, то есть со дня вступления в законную силу Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Суд считает необоснованными доводы заинтересованных лиц о том, что жалоба Нетупского П.И. не подлежит удовлетворению, так как ранее судом была подтверждена законность данного распоряжения. Как усматривается из материалов гражданского дела N 3-132/94, действительно, решением Санкт-Петербургского городского суда от 6 октября 1994 года, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1995 года, прокурору Санкт-Петербурга было отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным распоряжения мэра Санкт-Петербурга N 253-р от 14.08.1991. Однако данное решение было постановлено судом еще до вступления в законную силу Закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в связи с чем оно не может служить подтверждением правомерности оспоренного Нетупским П.И. распоряжения мэра с точки зрения его соответствия указанному федеральному закону.
Учитывая разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» от 25 мая 2000 года N 19, а также положения п. 3 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 10.11.1996 N 376-р «О порядке опубликования законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга» (с последующими изменениями от 21.04.1997, от 27.09.1999, от 07.02.2000), суд считает необходимым опубликовать сообщение о настоящем решении в газете «Санкт-Петербургские ведомости» после вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 197 ГПК РСФСР, суд решил: жалобу Нетупского Павла Иосифовича удовлетворить.
Распоряжение мэра Ленинграда от 14 августа 1991 года N 253-р «О введении платы за оказание услуг по оформлению документов отделом виз и регистраций ГУВД Леноблгорисполкомов» признать недействительным, не порождающим правовых последствий с 22 августа 1996 года.
Сообщение о данном решении суда подлежит опубликованию в газете «Санкт-Петербургские ведомости» после вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение 10 дней.
Судья
Н.Я.Антоневич