О признании частично недействующими пунктов 2.1, 2.5, 3.2, недействующим пункта 3.3 Указа губернатора Пермского края от 02.03.2006 N 27 О неотложных мерах по профилактике потребления психоактивных веществ на территории Пермского края.
Решение Пермского краевого суда от 21.02.2007 по делу N 3-4-2007
Пермский краевой суд в составе
председательствующего Няшина В.А.
с участием прокурора Сысоевой С.М.
при секретаре Ж.
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Перми 21 февраля 2007 года дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Указа губернатора Пермского края от 2 марта 2006 года N 27 «О неотложных мерах по профилактике потребления психоактивных веществ на территории Пермского края».
установил:
2 марта 2006 года губернатором Пермского края был издан Указ «О неотложных мерах по профилактике потребления психоактивных веществ на территории Пермского края». Указ был опубликован в газете «Российская газета» N 46 за 7 марта 2006 года.
Как явствует из преамбулы этого Указа, он был принят в целях повышения эффективности мероприятий по охране труда и здоровья населения Пермского края, предотвращения транспортного, производственного и иного травматизма по вине лиц, употребляющих психоактивные вещества, в том числе алкоголь, профилактики распространения немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ и во исполнение на территории края законодательства в сфере профилактики алкоголизма, наркомании и токсикомании. Этим Указом были утверждены Единые методические требования по проведению диагностических исследований на предмет установления факта потребления психоактивных веществ, в том числе алкоголя.
В соответствии с пунктами 2.1, 2.5 этого Указа департаменту здравоохранения области было поручено —
— обеспечить проведение в медицинских учреждениях диагностических исследований по выявлению граждан, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, при выдаче гражданам справок, необходимых для оформления лицензии (разрешения) на приобретение (ношение и хранение) оружия самообороны, гладкоствольного или нарезного охотничьего ружья, получения водительских прав, усыновления ребенка, установления над ним опеки (попечительства), передачи ребенка в приемную семью, оформления вида на жительство и разрешения на временное проживание на платной основе;
— внедрить совместно с военным комиссариатом Пермской области проведение диагностических исследований граждан при первоначальной постановке на воинский учет и призыве на военную службу граждан, не пребывающих в запасе.
В соответствии с пунктами 3.2 и 3.3 Указа — департаменту образования области было предложено —
совместно с департаментом здравоохранения области:
разработать механизм выявления немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ в подростковой среде, а также предусмотреть возможность использования в установленном порядке диагностических исследований при проведении предварительных медосмотров учащихся старших классов школ и профессиональных училищ с соблюдением прав и конституционных свобод граждан;
— организовать обучение работников образования методике выявления потребителей психоактивных веществ на ранних стадиях.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании этого Указа недействующим.
В обоснование заявленных требований заместитель прокурора Пермского края ссылался на то, что данный нормативный акт противоречит федеральному законодательству.
Определением Пермского краевого суда от 20 февраля 2007 года дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими пунктов 4, 5, 6, 7, 8, 9, 9.1, 9.2, 9.3, 10, 10.1, 10.2 Указа губернатора Пермского края от 2 марта 2006 года N 27 было передано на рассмотрение Ленинского районного суда г. Перми.
Определением Пермского краевого суда от 21 февраля 2007 года требования о признании недействующими пункта 11 Указа губернатора Пермского края от 2 марта 2006 года N 27 и Единых методических требований по проведению диагностических исследований на предмет установления факта потребления психоактивных веществ, в том числе алкоголя, выделены в отдельное производство.
В ходе судебного разбирательства участвующий в деле прокурор Сысоева С.М., поддержала заявление заместителя прокурора в полном объеме и указала на то, что оспариваемый нормативный акт противоречит федеральному законодательству.
Представители губернатора Пермского края Л. и К. возражали против удовлетворения заявления заместителя прокурора Пермского края. В обоснование своих возражений они ссылались на то, что оспариваемый нормативный акт соответствует действующему законодательству.
Заслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив письменные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования следует удовлетворить частично. Оснований для признания недействующим Указа губернатора Пермского края от 2 марта 2006 года N 27 в полном объеме не имеется. Вместе с тем, ряд содержащихся в нем и оспариваемых прокурором правовых норм — пункты 2.1, 2.5, 3.2 в части, и 3.3 данного Указа — противоречат федеральному закону, их следует признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.
В соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ.
В соответствии с п. 1 статьи 3 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» —
оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров — культивирование растений; разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на таможенную территорию Российской Федерации, вывоз с таможенной территории Российской Федерации, уничтожение наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, разрешенные и контролируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров — оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, осуществляемый в нарушение законодательства Российской Федерации.
В обоснование своих доводов о необходимости признания оспариваемого Указа недействующим в полном объеме прокурор ссылался на то, что в соответствии с пунктом 1 статьи 7 указанного выше Закона, правовое регулирование деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы государственной власти. Таким образом, субъекты РФ не вправе принимать правовые акты по вопросам регулирования деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Органы исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления в пределах своей компетенции организуют исполнение законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и в области противодействия их незаконному обороту. Приняв данный Указ губернатор Пермского края превысил свою компетенцию.
Указанные доводы нельзя признать обоснованными. Анализ содержания положений Указа, которые являлись предметом судебного разбирательства, не позволяет сделать вывод о том, что они посвящены вопросам регулирования деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Выводы суда по данному вопросу основаны на буквальном толковании понятий «оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» и «незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров». В преамбуле и в тексте Указа соответствующие понятия не используются, в нем не регламентируется соответствующая деятельность. Доводы прокурора о том, что в Указе регламентируются вопросы, связанные с использованием указанных средств, следовательно, регулируется деятельность в сфере оборота подобных средств, не могут быть признаны обоснованными. В действительности, по мнению суда, оспариваемые положения Указа направлены на то, чтобы своевременно выявить лиц страдающих наркоманией и исключить возможность причинения ими вреда, как себе, так и иным лицам, при пользовании источниками повышенной опасности, огнестрельным оружием, осуществлении полномочий усыновителя, опекуна, приемного воспитателя.
Анализ оспариваемой правовой нормы — пункта 2.1 Указа свидетельствует о том, что эта норма противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В частности, в соответствии с этой нормой предусмотрена необходимость проведения в медицинских учреждениях диагностических исследований по выявлению граждан, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, при выдаче гражданам справок, необходимых для оформления лицензии (разрешения) на приобретение (ношение и хранение) оружия самообороны, гладкоствольного или нарезного охотничьего ружья. Суд исходит из того, что правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного оружия на территории Российской Федерации регулируются Федеральным законом «Об оружии».
В соответствии со ст. 13 указанного Закона, для получения лицензии на приобретение оружия, гражданин Российской Федерации обязан представить в орган внутренних дел по месту жительства заявление по установленной форме, медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к владению оружием. Перечень заболеваний, при наличии которых противопоказано владение оружием, определяется Правительством Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 года N 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации» и Приказом Министерства здравоохранения РФ от 11.09.2000 года N 344 «О медицинском освидетельствовании граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия» установлен порядок медицинского освидетельствования граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия. Таким образом, порядок и объем медицинского освидетельствования граждан для выдачи им лицензии на право приобретения оружия определены федеральным законодательством. Возможность регулирования указанных вопросов органами исполнительной власти субъектов РФ действующим законодательством не предусмотрена. Оспариваемая норма прямо противоречит Приказу Министерства здравоохранения РФ от 11.09.2000 года N 344. Противоречие состоит в том, что оспариваемая норма предусматривает обязательное проведение в медицинских учреждениях диагностических исследований по выявлению граждан, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, при выдаче гражданам справок, необходимых для оформления лицензии на приобретение (ношение и хранение) оружия, тогда как упомянутый приказ такого требования не содержит.
Кроме того, оспариваемая норма предусматривает необходимость проведения в медицинских учреждениях диагностических исследований по выявлению граждан, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, при выдаче гражданам справок, необходимых для получения «водительских прав» (очевидно, имеется в виду получение водительского удостоверения). При разрешении данного спора суд исходит из того, что в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», медицинское обеспечение безопасности движения — заключается в обязательном медицинском освидетельствовании и переосвидетельствовании кандидатов в водители и водителей транспортных средств, проведении предрейсовых, послерейсовых и текущих медицинских осмотров водителей транспортных средств. Право на управление транспортными средствами предоставляется гражданам, сдавшим квалификационные экзамены. Порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ (ст. 27 Закона). В силу подпункта 4 пункта 16 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.12.1999 года N 1396, лицо, желающее получить право на управление транспортными средствами соответствующих категорий, представляет в ГИЕ,Ц,Ц вместе с заявлением медицинскую справку по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения. Оспариваемая правовая норма, в указанной части, противоречит положениям указанных выше Правил поскольку предусматривает обязательное проведение в медицинских учреждениях диагностических исследований по выявлению граждан, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, при выдаче гражданам справок, необходимых для получения водительского удостоверения, тогда как Правила такого требования не содержат.
Оспариваемая норма предусматривает необходимость проведения в медицинских учреждениях диагностических исследований при выдаче гражданам справок, необходимых для получения оформления усыновления ребенка, установления над ним опеки (попечительства), передачи ребенка в приемную семью. В указанной ее части эта норма также противоречит федеральному законодательству — утвержденному Приказом Министерства здравоохранения РФ N 332 от 2 сентября 1996 года Положению о медицинском освидетельствовании граждан, желающих стать усыновителями, опекунами и приемными родителями, поскольку указанным Положением не предусмотрена необходимость обязательного диагностического исследований в отношении соответствующих граждан.
Оспариваемая норма предусматривает необходимость проведения диагностических исследований по выявлению граждан, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, при выдаче гражданам справок, необходимых для оформления вида на жительство и разрешения на временное проживание. Она должна быть признана недействующей по тем же основаниям, что и другие положения указанной нормы.
В соответствии с пунктом 6 Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство — при подаче заявления иностранный гражданин (лицо без гражданства) представляет документ, выданный полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, свидетельствующий о том, что заявитель (члены его семьи) не болен наркоманией. В соответствии со ст. 6.1 Федерального Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» — иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, обязан представить в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, принявший его заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание — документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией. Обязательного проведения диагностических исследований указанные выше правовые нормы, в отличие от оспариваемой нормы, не предусматривают.
Пункт 2.5 Указа, в соответствии с которым департаменту здравоохранения области предложено внедрить совместно с военным комиссариатом Пермской области проведение диагностических исследований граждан при первоначальной постановке на воинский учет и призыве на военную службу граждан, не пребывающих в запасе также противоречит федеральному законодательству. Следует отметить то, что правовое регулирование в вопросах обороны в соответствии со статьей 71 Конституцией РФ отнесено к исключительному ведению РФ. Поскольку вопросы, связанные с постановкой граждан на воинский учет и их призыва на военную службу относятся к вопросам обороны страны, очевидно, что, принимая оспариваемую норму, губернатор вышел за пределы предоставленной ему компетенции.
Кроме того, в соответствии п. 3 ст. 5.1 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», порядок организации и проведения медицинского освидетельствования граждан при первоначальной постановке на воинский учет определяется Положением о военно-врачебной экспертизе, утверждаемым Правительством Российской Федерации. В силу пункта 16 Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.02.2003 года N 123, медицинское обследование граждан при первоначальной постановке на воинский учет и призыве на военную службу проводят врачи-специалисты: хирург, терапевт, невропатолог, психиатр, окулист, оториноларинголог. По направлению военных комиссариатов граждане до медицинского освидетельствования проходят диагностические исследования в порядке и объеме, устанавливаемых Министерством обороны Российской Федерации совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития (пункт 15 Положения).
Изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что порядок и объем диагностических исследований при первоначальной постановке граждан на воинский учет и призыве на военную службу определены специальным федеральным законодательством. Оспариваемая норма противоречит указанному выше Положению, поскольку предусматривает необходимость обязательного диагностического исследования соответствующих категорий граждан, тогда как Положением такая необходимость не предусмотрена.
Доводы заинтересованного лица о том, что, будучи председателем призывной комиссии субъекта Федерации, губернатор вправе осуществлять методическое руководство деятельностью призывных комиссий, следовательно, он вправе принимать нормативный акт, предусматривающий включение в состав медицинской комиссии врача-нарколога, следовательно, оспариваемая норма не противоречит закону, являются необоснованными. В соответствии с п. 16 указанного выше Положения, персональный состав врачей-специалистов определяет не губернатор, а председатель конкретной призывной комиссии в зависимости наличия или отсутствия необходимости в таких специалистах в период очередного призыва на военную службу. Кроме того, включение в состав конкретной медицинской комиссии врача-нарколога не означает того, что все призывники обязаны проходить диагностические исследования. Оспариваемая норма, будучи правовой нормой, рассчитана на неоднократное применение и имеет общеобязательный характер. Вопрос о формировании состава медицинских комиссий при работе конкретных призывных комиссий во время очередного призыва на военную службу не имеет отношения к вопросу о соответствии оспариваемой нормы федеральному законодательству.
Пункт 3.2 Указа, который обязывает департамент образования области совместно с департаментом здравоохранения области предусмотреть возможность использования в установленном порядке диагностических исследований при проведении предварительных медосмотров учащихся старших классов школ и профессиональных училищ с соблюдением прав и конституционных свобод граждан, также противоречит положениям федерального законодательства — Приказу Министерства здравоохранения РФ от 14 марта 1995 года N 60 об утверждении Инструкции по проведению профилактических осмотров детей дошкольного и школьного возрастов на основе медико-экономических нормативов, а также Приказу Министерства здравоохранения РФ от 15 марта 2002 года N 81 «О проведении Всероссийской диспансеризации детей в 2002 году», который действует до настоящего времени. Противоречие состоит в том, что в отличие от оспариваемой нормы, указанный выше нормативные акты не предусматривают необходимость использования диагностических исследований при проведении профилактических медосмотров учащихся старших классов школ и профессиональных училищ. Кроме того, оспариваемая норма противоречит пункту 1 статьи 55 Закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах», в соответствии с которой диагностика наркомании проводится в учреждениях государственной, муниципальной или частной систем здравоохранения, получивших лицензию на указанный вид деятельности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Указание на необходимость проведения диагностических исследований в указанных выше учреждениях в оспариваемой норме отсутствует.
Доводы представителей заинтересованного лица о том, что этот пункт Указа в настоящее время фактически не применяется, поскольку соответствующие органы власти Пермского края не разработали и не утвердили положение об использовании диагностических исследований, также не могут быть приняты во внимание, поскольку не имеют правового значения. Путем принятия оспариваемой нормы на соответствующие органы была возложена обязанность по разработке механизма использования диагностических исследований, который противоречит требованиям федерального законодательства, поэтому не имеет значения, разработан ли этот механизм фактически.
Вместе с тем, та часть указанного пункта Указа, в которой идет речь о необходимости разработки механизма выявления немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ в подростковой среде, по мнению суда, федеральному законодательству не противоречит. Соответствующие доводы в заявлении прокурора отсутствуют.
Пункт 3.3 Указа, который обязывает департамент образования области организовать обучение работников образования методике выявления потребителей психоактивных веществ на ранних стадиях, по мнению суда, противоречит положениям пункта 4 статьи 51 Закона РФ «Об образовании». В соответствии с указанной правовой нормой медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивают органы здравоохранения в порядке, установленном нормативами федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения. Диагностика заболеваний представляет собой одну из составных частей медицинского обслуживания граждан. Следовательно, указанная правовая норма, предусматривающая необходимость организации обучения работников образования методике выявления потребителей психоактивных веществ на ранних стадиях противоречит требованиям федерального законодательства. Доводы представителей заинтересованного лица о том, что возможность такого обучения работников образования предусмотрена в соответствии с пунктом 3 приложения 2 к Концепции профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде, утвержденной Приказом Министерства образования РФ от 28 февраля 2000 года N 619, являются необоснованными. Соответствующие указания в упомянутом приложении отсутствуют.
Оснований для признания недействующим 2.3 этого Указа, согласно которому департаменту здравоохранения области было поручено обеспечить на договорной основе полноту и качество проведения предрейсовых (предсменных) медицинских осмотров всеми хозяйствующими субъектами, которые обязаны по закону, но не имеют возможности осуществлять их собственными силами, не усматривается. Доводы прокурора о противоречии федеральному законодательству указанного пункта в части слов «собственными силами», не могут быть признаны обоснованными. Обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей организовать проведение предрейсовых медицинских осмотров установлена статьей 20 Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Организация и порядок проведения предрейсовых медицинских осмотров водителей автотранспортных средств, диагностики употребления наркотических средств, психотропных или токсических веществ определена утвержденными Минздравом России совместно с Минтрансом России 21.09.2002 года методическими рекомендациями «Об организации проведения предрейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств». В соответствии с этими методическими рекомендациями допускается проведение предрейсовых медицинских осмотров водителей автотранспортных средств медицинскими работниками, состоящими в трудовых отношениях с соответствующими предприятиями, либо работниками медицинских учреждений, оказывающих предприятию услуги по проведению таких осмотров на основании договоров. Таким образом, указанная норма, возлагающая на департамент здравоохранения области обязанность по обеспечению на договорной основе полноту и качество проведения предрейсовых медицинских осмотров работников предприятий, которые не имеют в своем штате соответствующих медицинских работников, не противоречит федеральному законодательству.
Оснований для признания недействующими иных пунктов Указа, которые являлись предметом судебного разбирательства по данному делу — преамбулы, пунктов 1, 2.2, 2.4, 3.1, 12, 13 — по мнению суда, не имеется. Никаких конкретных доводов о несоответствии этих норм федеральному законодательству прокурором не приведено.
На основании изложенных обстоятельств, руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд
решил:
Заявленные требования удовлетворить частично.
Признать недействующими, со дня вступления решения суда в законную силу, пункты 2.1, 2.5, 3.2 в части слов «а также предусмотреть возможность использования в установленном порядке диагностических исследований при проведении предварительных медосмотров учащихся старших классов школ и профессиональных училищ с соблюдением прав и конституционных свобод граждан», 3.3 Указа губернатора Пермского края от 2 марта 2006 года N 27 «О неотложных мерах по профилактике потребления психоактивных веществ на территории Пермского края».
В удовлетворении заявленных требований в остальной части отказать.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в газете «Российская газета».
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения — 22 февраля 2007 года.
Председательствующий
НЯШИН В.А.