О признании недействующими постановления Липецкого областного Собрания депутатов от 09.11.1995 N 381-пс, постановления главы администрации Липецкой обл. от 21.11.1995 N 518, статьи 21 Закона Липецкой области от 15.08.1996 N 45-ОЗ в части введения вида деятельности, подлежащей лицензированию, заготовка и реализация лома цветных металлов.
Решение Липецкого областного суда от 10.10.1997 по делу N 3-6/97
10 октября 1997 года городской (районный) народный суд Липецкого областного суда в составе:
председательствующего Фоминой Н.В.
народных заседателей единолично
при секретаре К.С.
с участием прокурора Головановой А.Н.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Липецке дело по жалобе предпринимателя М.С. о признании недействительными постановлений главы администрации Липецкой области, постановления Липецкого областного Собрания депутатов N 381-пс и признании недействительным в части введения дополнительного вида деятельности, подлежащего лицензированию, «заготовка и реализация лома цветных металлов» в ст. 21 Закона Липецкой области от 15.08.96 N 45-ОЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Липецкой области», суд
установил:
Постановлением Липецкого областного Собрания депутатов N 381-пс от 19.11.1995 «Об упорядочении сбора цветных металлов на территории области» было утверждено Положение о порядке лицензирования заготовки и реализации лома цветных металлов на территории Липецкой области, которым на территории области введено лицензирование деятельности, связанной с заготовкой, приемкой лома и отходов цветных металлов (с изменениями от 20.05.97 N 9).
21 ноября 1995 года главой администрации Липецкой области было издано постановление N 518 «О порядке лицензирования заготовки и реализации лома цветных металлов на территории Липецкой области», в которое постановлением N 48 от 27.01.97 были внесены изменения и дополнения. Данными нормативными актами с 20 ноября 1995 года на территории Липецкой области введено лицензирование заготовки и реализации лома цветных металлов. Одновременно было утверждено Временное положение о порядке лицензирования заготовки и реализации лома цветных металлов на территории Липецкой области.
15 августа 1996 года Липецким областным Собранием депутатов был принят Закон Липецкой области «О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Липецкой области». В ст. 21 этого Закона в число видов деятельности, подлежащих лицензированию, включена заготовка и реализация лома цветных металлов.
Предприниматель М.С. обратился в суд с жалобой о признании недействительными постановления Липецкого областного Собрания депутатов N 381-пс от 09.11.95 с приложением к нему, постановлений главы администрации области N 518 от 21.11.95 с приложением, N 48 от 27.01.97 в целом и Закона Липецкой области «О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Липецкой области» в части введения в ст. 21 Закона дополнительного вида деятельности, подлежащего лицензированию, «заготовка и реализация лома цветных металлов», ссылаясь на то, что областное Собрание депутатов и глава администрации Липецкой области приняли нормативные акты с превышением своих полномочий, данные акты нарушают его законное право, предусмотренное ст. 23 ГК РФ, заниматься предпринимательской деятельностью.
В судебном заседании М.С. и его представитель К.Е. поддержали заявленные требования в полном объеме, просили признать недействительными не отдельные пункты оспариваемых нормативных актов, а в целом, так как субъект Российской Федерации принял акты, относящиеся к ведению Российской Федерации, что незаконно.
Представители администрации Липецкой области П.Г. и М.В. и представитель Липецкого областного Собрания депутатов Л.В. заявленные требования не признали, объяснив, что оспариваемые нормативные акты были приняты в связи с тем, что приобрели массовый характер кражи дефицитных цветных металлов с предприятий и строек области, полагали, что лицензирование и его порядок регламентируются административным правом, вопросы эти находятся в совместном ведении, в связи с чем они и приняли указанные нормативные акты.
Выслушав стороны, исследовав представленные сторонами доказательства, выслушав заключение прокурора по существу дела в целом, суд приходит к следующему.
Согласно п. 1 ч. 3 ст. 49 ГК РФ (1994 года) отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Из этого требования следует, что определение видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, относится к характеристике правоспособности юридического лица и в силу этого является институтом гражданского права, регулирование которого в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, а не к самостоятельному ведению субъекта Российской Федерации.
Довод представителей администрации Липецкой области о том, что они полагали, что лицензирование относится к административному праву, несостоятелен, опровергается действующим законодательством — ст. ГК РФ (1994 г.).
Далее ст. 49 ГК РФ (1994 г.) предусматривает, что виды деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, определяются только законом.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации и Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 1 июля 1996 года «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в п. 19 обратили внимание судов на то, что после введения в действие Кодекса виды деятельности, подлежащие лицензированию, могут устанавливаться только законом.
Закона Российской Федерации, который бы отнес заготовку и реализацию цветных металлов как вид деятельности к тем, которые подлежат лицензированию, в настоящее время не имеется, что сторонами не оспаривается.
Ссылка представителя администрации области на то, что в ст. 49 ГК РФ не указано, что требуется федеральный закон, а следовательно, это может быть и закон субъекта Российской Федерации, несостоятельна и не может быть принята судом, поскольку ограничить правоспособность юридического лица (институт гражданского права) возможно только федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, но лишь в том случае, если такое право субъекту Федерации будет делегировано законом Российской Федерации. Доказательств таких полномочий представителями администрации области представлено не было.
Суд не может согласиться и с утверждением председателя Липецкого областного Собрания депутатов о том, что в интересах экономической безопасности субъект Российской Федерации при отсутствии федерального закона вправе принять свой нормативный акт, соблюдая при этом две посылки: данный нормативный акт не должен нарушать права граждан и государства и при принятии аналогичного закона на федеральном уровне субъект Федерации обязан привести свой закон в соответствие с законом Российской Федерации. Данная посылка верна только в случае, если регулируемый вопрос в силу ст. 72, 76 Конституции России отнесен к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оспариваемые же акты приняты по вопросу, регулирование которого отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» перечень лицензируемых видов деятельности (при отсутствии федерального закона) в настоящее время определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года N 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Данное постановление не относит к лицензируемым сбор и переработку лома и отходов цветных металлов и не предоставляет субъектам Российской Федерации полномочий на введение по своему усмотрению лицензирования не предусмотренных к лицензированию видов деятельности.
Указанное полномочие не закреплено за субъектом Российской Федерации и в постановлении Совета Министров — Правительства Российской Федерации N 492 от 27 мая 1993 года «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности».
Ссылка представителей администрации области и Липецкого областного Собрания депутатов на экономическую необходимость издания оспариваемых нормативных актов не может быть принята судом как не имеющая правового значения. При обнаружении пробела в праве законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации и п. 11 ст. 30 Устава Липецкой области вправе выступить с законодательной инициативой, но не вправе восполнить этот пробел по вопросу исключительной компетенции Федерации путем принятия местного закона.
Таким образом, оспариваемые заявителем нормативные акты как противоречащие действующему законодательству, принятые субъектом Российской Федерации с превышением его полномочий являются незаконными и подлежат отмене.
Суд не может согласиться с утверждением представителей администрации области о неприменении постановления N 518 как неопубликованного. Данный нормативный акт с внесенными в него изменениями незаконен независимо от того, был ли опубликован или нет. Кроме того усматривается из ответа первого заместителя главы администрации области, при выдаче лицензий и осуществлении контроля за соблюдением лицензионных условий управление лицензирования и контролирующие органы области руководствуются не только постановлением областного Собрания депутатов N 381-пс от 09.11.95 «Об упорядочении сбора цветного металла на территории области», но и постановлением главы администрации области N 518 (л.д. 100).
Согласно ст. 239-8 ГПК РФ с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.
В связи с этим не имеется оснований для признания оспариваемых актов недействительными с момента их подписания.
Согласно ст. 90-1 ГПК РФ судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, общественную организацию или должностное лицо, если суд установит, что их действия были незаконными.
Суд пришел к убеждению, что действия главы администрации Липецкой области и Липецкого областного Собрания депутатов по изданию нормативных актов были незаконными, так как совершены с превышением полномочий, а потому судебные издержки по рассмотрению жалобы М.С. должны быть возложены в равных долях на оба органа власти.
Из материалов дела следует, что заявителем оплачена государственная пошлина в размере 8400 руб. Эта сумма и подлежит взысканию в его пользу.
Требование о взыскании иных расходов и доказательства несения этих расходов М.С. не заявлялись и не представлялись.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 — 197, 239-1 — 239-8 ГПК РФ, суд
решил:
Жалобу М.С. удовлетворить.
1. Признать незаконными и недействующими с момента вступления в законную силу решения суда в целом:
— постановление N 381-пс от 9 ноября 1995 года Липецкого областного Собрания депутатов «Об упорядочении сбора цветных металлов на территории области» (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Липецкого областного Собрания депутатов N 964-пс от 20.05.97);
— Временное положение о порядке лицензирования заготовки и реализации лома цветных металлов на территории Липецкой области (с изменениями и дополнениями);
— постановление главы администрации Липецкой области N 518 от 21 ноября 1995 года «О порядке лицензирования заготовки и реализации лома цветных металлов на территории Липецкой области» (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением главы администрации Липецкой области N 48 от 27 января 1997 года);
— Временное положение о порядке лицензирования заготовки и реализации лома цветных металлов на территории Липецкой области (с изменениями и дополнениями (приложение к постановлению главы администрации области).
2. Признать незаконным и недействующим с момента вступления в законную силу решения суда Закон Липецкой области от 15 августа 1996 года N 45-ОЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Липецкой области» в части введения в ст. 21 вида деятельности, подлежащего лицензированию, «заготовка и реализация лома цветных металлов».
3. Взыскать с Липецкого областного Собрания депутатов и Липецкой областной администрации в пользу М.С. по 4200 рублей (четыре тысячи двести рублей) с каждого — понесенные им расходы по оплате госпошлины.
Решение может быть обжаловано сторонами и опротестовано прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Липецкий областной суд в течение 10 дней.
Судья