О признании недействующим абзаца 3 подпункта 1.3.2 пункта 1 распоряжения Правительства Ленинградской области от 31.08.2007 N 341-р О разработке лесного плана Ленинградской области.
Решение Ленинградского областного суда от 27.02.2008 по делу N 3-18/08
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Шадриной Е.В.,
при секретаре Даниловой Л.В.,
с участием прокурора Марченко А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующим в части распоряжения правительства Ленинградской области от 31 августа 2007 года N 341-р «О разработке лесного плана Ленинградской области»,
установил:
Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим абзаца 3 подпункта 1.3.2 пункта 1 распоряжения правительства Ленинградской области от 31 августа 2007 года N 341-р «О разработке лесного плана Ленинградской области» с момента опубликования.
В обоснование требований указал, что оспариваемым абзацем совмещаются водоохранные зоны вокруг Ладожского озера и Онежского озера и устанавливается их ширина.
По мнению прокурора, правительство Ленинградской области вышло за пределы предоставленных статьей 25 Водного кодекса Российской Федерации полномочий. Согласно названной статье субъекту Российской Федерации предоставлено право владения, пользования и распоряжения прудами и обводненными карьерами, расположенными в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации. Ладожское и Онежское озера к таким водным объектам не относятся и находятся в федеральной собственности.
Также прокурор полагает, что введенный порядок установления ширины водоохранных зон и прибрежных защитных полос Ладожского и Онежского озер противоречит статье 65 Водного кодекса Российской Федерации.
В ходе рассмотрения дела прокурор неоднократно изменял основания заявления и в судебном заседании, окончательно сформулировав требования, просит суд признать недействующим оспариваемое положение только по мотиву противоречия статье 65 Водного кодекса Российской Федерации, указывая, на то, что установленный размер ширины водоохранных зон озер не соответствует части 6 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, а ширины их прибрежных защитных полос — части 11 этой же статьи.
В возражениях правительства Ленинградской области указывается на то, что правовое регулирование в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации.
Ширина водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы Ладожского и Онежского озера установлены в размере 200 метров в соответствии с частями 4, 13 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации и с учетом Постановления Совета Министров РСФСР от 26 октября 1973 года N 554 «Об утверждении Перечня рек, их притоков и других водоемов, являющихся местами нереста лососевых и осетровых рыб», а потому оспариваемое прокурором положение указанным нормам не противоречит. Запрет на совмещение водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы в случае их совпадения в Водном кодексе Российской Федерации отсутствует.
По мнению правительства Ленинградской области, распоряжение от 31 августа 2007 года не является нормативным правовым актом, поскольку содержит поручения отраслевым органам исполнительной власти Ленинградской области, а правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, в нем отсутствуют.
9 февраля 2008 года по ходатайству правительства Ленинградской области судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области.
Возражая против удовлетворения заявления прокурора, комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области указывает, что при принятии 31 августа 2007 года распоряжения N 341-р «О разработке лесного плана» правительство Ленинградской области действовало в пределах компетенции, данное распоряжение носит рекомендательный характер и юридически значимых последствий не порождает. Проект конкурсной документации на выполнение работ по разработке лесного плана Ленинградской области не содержит указания на распоряжение от 31 августа 2007 года как на правовое обоснование проведения работ, следовательно, оспариваемое прокурором положение не нарушает чьих-либо прав и свобод, поскольку не реализуется.
Также указано и на то, что согласно части 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации ширина водоохранной зоны не может быть менее размера прибрежной защитной полосы. Учитывая, что в соответствии с постановлением Совмина РСФСР от 26 октября 1973 года N 554 Онежское и Ладожское озера относятся к водным объектам, являющимся местами нереста лососевых и осетровых рыб, совмещение водоохранных зон с прибрежными защитными полосами является правомерным.
Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Марченко А.В., представителя правительства Ленинградской области Клабуковой И.В., представителя комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области Васильева М.С., исследовав материалы дела, суд находит заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Судом установлено и из материалов дела следует, что 31 августа 2007 года правительством Ленинградской области принято распоряжение N 341-р «О разработке лесного плана Ленинградской области».
Текст распоряжения опубликован в официальном издании Ленинградской области «Вестник правительства Ленинградской области», N 61, 24 сентября 2007 года.
В соответствии с абзацем 3 пункта 1.3.2 пункта 1 распоряжения комитету по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области предписано при разработке лесного плана Ленинградской области в лесах, расположенных в водоохранных зонах, совместить водоохранные зоны вокруг Ладожского озера и Онежского озера с прибрежными защитными полосами и установить их ширину в размере 200 метров от среднемноголетнего уровня воды в этих озерах.
В соответствии с пунктами «в», «д», «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В статье 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Российской Федерации
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Подпунктом 1 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия в области лесных отношений по разработке и утверждению лесных планов субъектов Российской Федерации Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 2 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.
Согласно статьям 2, 17, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управление федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьями 3, 35, 38 Устава Ленинградской области правительство Ленинградской области составляет систему государственной власти Ленинградской области и является ее высшим исполнительным органом, к полномочиям которого отнесено управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управление федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что при принятии оспариваемого прокурором положения распоряжения правительство Ленинградской области действовало в пределах предоставленных полномочий.
Из содержания статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации следует, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1).
В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2).
Ширина водоохранной зоны озера и ширина его прибрежной защитной полосы за пределами территории городов и других поселений устанавливается от соответствующей береговой линии (часть 3).
Ширина водоохранной зоны озера, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 квадратного километра, устанавливается в размере пятидесяти метров (часть 6).
Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса (часть 11).
Ширина прибрежной защитной полосы озера, имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель (часть 13).
Ладожское и Онежское озеро не расположены внутри болота, имеют акваторию более 0,5 квадратного километра, а потому для них ширина водоохранной зоны установлена в размере 50 метров.
Эти водные объекты включены в Перечень рек, их притоков и других водоемов, являющихся местами нерест лососевых и осетровых рыб, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 26 октября 1973 года N 554, в связи с чем, ширина их прибрежной защитной полосы устанавливается в размере 200 метров независимо от уклона прилегающих земель.
В силу пункта 3 части 2, пункта 2 части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации озеро является водоемом, относящимся к поверхностным водным объектам, для которого береговая линия (граница водного объекта) определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом.
Таким образом, установленные правительством Ленинградской области границы Ладожского и Онежского озера, от которых отмеряются их водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, а также размер ширины их водоохранной зоны, не соответствуют Водному кодексу Российской Федерации. Кроме того, учитывая, что водоохранная зона озер и их прибрежная защитная полоса имеют различную ширину, правительством Ленинградской области они совмещены необоснованно.
При таких обстоятельствах оспариваемое прокурором положение распоряжения правительства Ленинградской области от 31 августа 2007 года N 341-р «О разработке лесного плана Ленинградской области» следует признать противоречащим федеральному законодательству.
Суд не может принять во внимание доводы прокурора о том, что Постановление Совета Министров РСФСР от 26 октября 1973 года N 554 «Об утверждении Перечня рек, их притоков и других водоемов, являющихся местами нерест лососевых и осетровых рыб» утратило силу в связи с введением Водного кодекса Российской Федерации, а потому при определении ширины прибрежной защитной полосы Ладожского и Онежского озер подлежит применению часть 11 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации.
Статья 4 Федерального закона от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» предусматривает, что со дня введения Водного кодекса Российской Федерации законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, на территории Российской Федерации признаются не действующими. Между тем, Постановление Совета Министров РСФСР от 26 октября 1973 года N 554 принято в целях улучшения условий воспроизводства запасов ценных промысловых рыб и норм, регулирующих водные отношения, не содержит.
Суд считает несостоятельными доводы правительства Ленинградской области о том, что ширина водоохранной зоны Ладожского и Онежского озер устанавливается в порядке части 4 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, поскольку данная норма подлежит применению при установлении ширины водоохранной зоны рек или ручьев. Ладожское и Онежское озера такими водными объектами не являются и в отношении них действуют иные специальные нормы.
Доводы комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области о том, что ширина водоохранной зоны не может быть менее ширины прибрежной защитной полосы, а потому совмещение водоохранных зон Ладожского и Онежского озера с их прибрежными защитными полосами правомерно, суд не может признать обоснованными, поскольку действующее законодательство не наделяет субъект Российской Федерации полномочиями вводить правила о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов, отличные от Водного кодекса Российской Федерации, имеющего большую юридическую силу.
Суд также не может принять во внимание доводы правительства Ленинградской области и комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды о том, что обжалуемое прокурором распоряжение не обладает признаками нормативности, носит рекомендательный характер и не порождает правовых последствий.
В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспариваемое распоряжение является нормативным правовым актом, поскольку принято высшим исполнительном органом государственной власти Ленинградской области, официально опубликовано, устанавливает порядок определения границ водных объектов, находящихся в федеральной собственности, размеров их водоохранных зон и прибрежных защитных полос для введения в отношении лесов, расположенных в водоохранных зонах, специального правового режима, то есть устанавливает правила, адресованные неопределенному кругу лиц и обязательные к исполнению.
Статьей 39 Устава Ленинградской области предусмотрено, что правовые акты правительства Ленинградской области обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Ленинградской области органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами.
Принимая во внимание, что распоряжение Ленинградской области от 31 августа 2007 года N 341-р «О разработке лесного плана Ленинградской области» в соответствии со статьей 39 Устава Ленинградской области и статьей 10 областного закона Ленинградской области от 13 декабря 2001 года N 71-оз «О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской области» вступило в силу со дня его официального опубликования и с этого времени повлекло нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, суд приходит к выводу о признании оспариваемого прокурором положения распоряжения недействующим со дня его вступления в силу.
Руководствуясь ст.ст. 194-198, 251-253 ГПК РФ, суд
решил:
заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.
Признать недействующим абзац 3 подпункта 1.3.2 пункта 1 распоряжения правительства Ленинградской области от 31 августа 2007 года N 341-р «О разработке Лесного плана Ленинградской области» со дня вступления его в силу — с 24 сентября 2007 года.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.
Судья
Е.В.Шадрина