Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Ленинградской области от 22.12.2004 N 115-оз Об установлении границ и наделении статусом городского поселения муниципального образования город Гатчина в Гатчинском муниципальном районе.

Решение Ленинградского областного суда от 11.11.2005 по делу N 3-114/2005

Именем Российской Федерации

Ленинградский областной суд в составе председательствующего — судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Кулеевой Л.В., при секретаре Пахомовой О.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению В. о признании недействующим областного закона 115-оз от 22.12.2004, установил:

В. обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим областного закона N 115-оз от 22.12.2004 «Об установлении границ и наделении статусом городского поселения МО г. Гатчина» с 1 января 2005 г.

В обоснование требования указано, что названный областной закон нарушил и ограничил права заявителя, так как при его принятии не учитывалось согласия заявителя в соответствии с ч. 3 ст. 24 131-ФЗ, проект этого областного закона не обсуждался на сходах граждан г. Гатчина.

В результате принятия оспариваемого закона фактически занижен статус г. Гатчина, а заявитель потерял право участия в избирательных действиях по выборам 33 депутатов (определенных Уставом города), потерял право избирать главу города согласно Уставу в едином округе.

Оспариваемым законом изменены границы муниципального образования с нарушением требований ст. 12, ч. 1, 131-ФЗ.

В картографическом описании границ Гатчинского городского поселения не указан масштаб, нет схемы на основе кадастровой съемки местности, нет согласования с соседними сельскими поселениями.

В заявлении от 31 октября 2005 г. В. уточнил заявленные требования и просит признать недействующим со дня принятия Закон Ленинградской области от 22 декабря 2004 г. N 115-оз «Об установлении границ и наделении статусом городского поселения муниципального образования город Гатчина в Гатчинском муниципальном районе», указывая, что данный закон принят Законодательным собранием Ленинградской области 21 декабря 2004 г.

Заявитель полагает, что город Гатчина как городское поселение не относится к вновь образованным муниципальным образованиям. Именно поэтому оспариваемый закон не только не соответствует федеральному и областному законодательству, но и нарушает права заявителя (права на участие в осуществлении местного самоуправления, избирательные права).

По мнению заявителя, отсутствие утвержденной и опубликованной схемы территории Ленинградской области (с учетом требований ст. 10-11 Устава Ленинградской области, областного закона «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области») исключает законность принятия оспариваемого областного закона.

Кроме этого, население г. Гатчина не принимало решений о вхождении городского поселения в состав иных муниципальных образований. Поэтому оспариваемый областной закон нарушает права заявителя на непосредственное осуществление местного самоуправления.

Муниципальное образование «Город Гатчина» в соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ образовано как городское поселение в 1995 г., границы данного муниципального образования установлены в 1997 г., что, по мнению заявителя, также исключало возможность принятия оспариваемого закона.

В результате принятия оспариваемого закона Устав МО «Город Гатчина» фактически прекратил свое действие, нарушен избирательный процесс; формирование органов местного самоуправления производится с грубым нарушением федерального законодательства и Устава, чем нарушаются права заявителя на местное самоуправление.

Проект оспариваемого закона был внесен на рассмотрение Законодательного собрания Ленинградской области председателем Законодательного собрания — Поляковым К., а не Губернатором Ленинградской области, что является нарушением Устава Ленинградской области и областного закона «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области».

Фактически без рассмотрения Законодательным собранием Ленинградской области отклонены два альтернативных законопроекта, внесенных в порядке законодательной инициативы депутатами Совета муниципального образования «Город Гатчина».

Оспариваемый закон принят в то время, когда областной закон, определяющий состав муниципального района, не вступил в силу.

В нарушение Федерального закона N 152-ФЗ от 18.12.1997 «О наименованиях географических объектов» оспариваемым законом изменено наименование муниципального образования.

Заявитель считает, что город Гатчина (как городское поселение) соответствует требованиям ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003. Поэтому Законодательное собрание Ленинградской области должно было рассмотреть и принять областной закон о наделении муниципального образования город Гатчина статусом городского округа.

По мнению заявителя, в результате принятия оспариваемого закона: нарушены территориальные, правовые, организационные и экономические основы организации местного самоуправления на территории города Гатчина Ленинградской области; фактически упразднено муниципальное образование «Город Гатчина»; фактически прекращено действие Устава муниципального образования «Город Гатчина» и деятельность законно избранных и сформированных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; нарушен порядок проведения муниципальных выборов, нарушен избирательный процесс и порядок формирования органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; город Гатчина как городское поселение лишен собственного наименования; город Гатчина лишен статуса города областного значения и статуса городского округа; лишены прав по решению вопросов местного значения; заявитель лишен непосредственно (или через выборные органы) права принимать участие в организации и осуществлении местного самоуправления на территории города Гатчина.

В судебном заседании В. просит признать недействующим областной закон N 115-оз от 22.12.2004 «Об установлении границ и наделении статусом городского поселения муниципального образования город Гатчина в Гатчинском муниципальном районе» с даты его принятия, то есть с 21 декабря 2004 г., по тем основаниям и доводам, которые изложены в его заявлениях.

Кроме этого, заявитель считает, что областным законом N 115-оз от 22.12.2004 отменены границы муниципального образования «Город Гатчина», а закон в части установления новых границ вступает в действие только с 1 января 2006 г. (согласно Федеральному закону 131-ФЗ от 06.10.2003).

В результате уже несколько месяцев в городе Гатчина отсутствуют официально утвержденные границы.

Согласно Конституции РФ форма осуществления местного самоуправления может быть изменена только на референдуме, а не областным законом.

В письменном возражении представитель Законодательного собрания Ленинградской области Малкин Д.В. просит отказать в удовлетворении требований В., считая их необоснованными.

Представитель указывает, что ссылка на ч. 3 ст. 24 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 не может быть принята во внимание, так как данная норма вступает в силу только с 1 января 2006 г. Наделение муниципального образования статусом городского поселения не подпадает под определение понятия «преобразование муниципального образования», данное в п. 1 ст. 13 указанного Федерального закона.

Утверждение В. о том, что установление границ Гатчинского городского поселения является по существу изменением границ муниципального образования «Город Гатчина» не соответствует положениям п. 3 ст. 84 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003. Согласно абзацу 4 ч. 3 ст. 84 Федерального закона именно субъекту РФ предоставлено право решения вопроса о том, приобретет ли муниципальное образование, являвшееся самостоятельным на 8 октября 2003 г. и предметы ведения которого не разграничены, статус городского округа с 1 января 2006 г. или статус городского поселения.

После уточнения заявленных требований представителем Законодательного собрания Ленинградской области Малкиным были представлены дополнительные возражения от 08.11.2005.

Утверждение заявителя о том, что в Федеральном законе N 131-ФЗ от 06.10.2003 содержится норма, аналогичная абз. 2 п. 1 ст. 1 Федерального закона N 154-ФЗ, необоснованно. Федеральный закон 154-ФЗ от 28.08.1995 применяется лишь в той части, в которой не противоречит Федеральному закону 131-ФЗ, а с 01.01.2009 Федеральный закон 154-ФЗ утрачивает силу.

На территории города Гатчина как существовало, так и существует муниципальное образование, изменился только его статус и наименование. Согласно Федеральному закону 131-ФЗ муниципальное образование «Город Гатчина» было наделено статусом городского поселения и переименовано в Гатчинское городское поселение.

В соответствии же с п. 4 ст. 84, п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона 131-ФЗ на территории города Гатчины до 1 января 2006 г. существует муниципальное образование — Гатчинское городское поселение, а вопросы местного значения решают органы местного самоуправления муниципального образования «Город Гатчина».

Наделение муниципального образования статусом произошло впервые в соответствии с новой двухуровневой системой местного самоуправления. Поэтому Гатчинское городское поселение является вновь образованным муниципальным образованием. Следует учесть и то, что наделение статусом городского поселения не подпадает под определение преобразования, данное в ст. 13 Федерального закона 131-ФЗ. Изменение границ согласно ст. 12 Федерального закона 131-ФЗ также не произошло.

Из смысла главы 12 Федерального закона 131-ФЗ следует, что реформа местного самоуправления затрагивает все муниципальные образования на территории Российской Федерации, ссылка на выборочное применение главы 12 названного Федерального закона необоснованна.

Доводы о нарушении конституционных прав заявителя необоснованны.

В заявлении также произведена подмена понятий города Гатчина как административно-территориальной единицы Ленинградской области и формы осуществления местного самоуправления на территории города Гатчина.

Ссылка на нарушение ст. 10, 11 Устава Ленинградской области необоснованна. Из возможного отсутствия административно-территориальной схемы Ленинградской области не следует вывод о незаконности оспариваемого нормативного правового акта. В пункте 3 уточненного заявления также произведена подмена всех понятий.

В соответствии же со ст. 24 Федерального закона 131-ФЗ голосование (согласно ч. 2, 3 ст. 12, ч. 3, 5 и 7 ст. 13) проводится на всей территории муниципального образования или на его части только по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (данная норма вступает в действие только с 1 января 2009 г.).

Законодательным собранием Ленинградской области не оспаривается факт наделения города Гатчина статусом города областного подчинения.

Довод заявителя о том, что законодательством РФ о местном самоуправлении предусмотрены права и обязанности субъекта РФ по наделению статусом вновь образованных муниципальных образований, в границах которых не осуществлялось местное самоуправление, отсутствовали выборные и иные органы местного самоуправления, противоречит главе 12 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003, которая не содержит такого исключения.

В соответствии же с п. 1 ч. 1 ст. 85 131-ФЗ от 06.10.2003 органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. были обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Необоснованны и ссылки В. на нарушение избирательного процесса.

Проект оспариваемого закона внесен депутатом Законодательного собрания Ленинградской области с соблюдением требований ст. 31 Устава Ленинградской области, требования п. 3 ст. 31 Устава Ленинградской области не нарушены. Проект областного закона «О статусе и границах муниципального района «Город Гатчина» был отклонен на очередном заседании Законодательного собрания Ленинградской области, которое состоялось 18.11.2004. Альтернативный законопроект согласно ст. 45 Регламента был отклонен на заседании Законодательного собрания Ленинградской области 21.12.2004.

Оспариваемым законом не изменено наименование муниципального образования, а в соответствии с ним вновь образовано на территории города Гатчина муниципальное образование — Гатчинское городское поселение во исполнение главы 12 Федерального закона 131-ФЗ.

Ссылка заявителя на Федеральный закон 152-ФЗ от 18.12.1997 «О наименованиях географических объектов» необоснованна, так как названный Федеральный закон не регулирует вопросы, связанные с формированием местного самоуправления на конкретной территории (в том числе и вопросы о наименованиях муниципальных образований).

Заявитель не учитывает, что право наделять статусом городского или сельского поселения городские или сельские населенные пункты согласно Федеральному закону 131-ФЗ предоставлено именно органам государственной власти субъекта РФ, и только при отсутствии реализации такого права городское поселение с 1 января 2006 г. является городским округом. Оспариваемым законом Законодательное собрание Ленинградской области и реализовало такое право.

Перечисленные в пункте 6 уточненного заявления права относятся к правам муниципального образования и органов муниципального образования как субъекта правоотношений, согласно же ГПК РФ гражданин лишен возможности обращаться в суд в защиту чужих прав и интересов.

Доказательств, подтверждающих, что оспариваемым законом были нарушены именно его права, заявитель не представил.

Принимая оспариваемый закон, Законодательное собрание Ленинградской области руководствовалось п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003.

По мнению представителя Законодательного собрания Ленинградской области, согласно абз. 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ, наделение статусом городских, сельских поселений населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу Федерального закона, не является изменением границ, преобразованием указанного района; для поселений, входящих в состав административного района и бывших на день вступления закона в силу самостоятельными муниципальными образованиями, исключений не сделано. Не сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ исключений и в отношении городов, имеющих статус областного подчинения.

Наделение населенных пунктов, расположенных на территории Гатчинского административного района, статусом городских и сельских поселений является наделением муниципальных образований полномочиями на осуществление местного самоуправления в связи с новой двухуровневой системой местного самоуправления, вводимой на основании нового федерального законодательства.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ именно субъекту РФ предоставлено право решения вопроса о том, приобретет ли муниципальное образование, являвшееся самостоятельным на 08.10.2003 и предметы ведения которого не разграничены в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона 154-ФЗ, статус городского округа или нет.

Оспариваемый областной закон принят в соответствии с проводимой в Российской Федерации реформой местного самоуправления и не противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ.

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области Малкин Д.В. просит отказать в удовлетворении заявления В. по тем основаниям, которые подробно изложены в письменных возражениях.

В письменном возражении представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. указывает, что заявление В. не соответствует действующему законодательству и не подлежит удовлетворению. По мнению представителя, оспариваемый областной закон принят во исполнение требований федерального законодательства с целью организации местного самоуправления на территории Ленинградской области с соблюдением требований п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Согласно абз. 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 наделение статусом городских, сельских поселений населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу Федерального закона, не является изменением границ, преобразованием указанного района; для поселений, входящих в состав административных районов и бывших на день вступления в силу самостоятельными муниципальными образованиями, исключений не сделано. По существу, наделение населенных пунктов, расположенных на территории муниципального образования Гатчинский район, статусом городских и сельских поселений является наделением муниципальных образований полномочиями на осуществление местного самоуправления в связи с новой двухуровневой системой местного самоуправления, вводимой на основании нового закона.

По смыслу Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 именно субъекту РФ предоставлено право решения вопроса, приобретет ли муниципальное образование, являвшееся самостоятельным на 8 октября 2003 г. и предметы ведения которого не разграничены в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона 154-ФЗ от 28.08.2003, статус городского округа или городского поселения.

Кроме этого, согласно ч. 7 ст. 13 Федерального закона 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа возможно с согласия населения путем голосования в соответствии с требованиями ст. 24 данного Федерального закона, вступающей в силу только с 1 января 2006 г. То есть на данном этапе муниципальной реформы проведение голосования для выявления мнения населения не требуется.

Поэтому Законодательное собрание Ленинградской области имело право наделить соответствующим статусом муниципальные образования в том числе существовавшие на 8 октября 2003 г., без согласия населения этих муниципальных образований, при этом муниципальные образования не утрачивают своей самостоятельности, и границы их не изменены. То обстоятельство, что они включены в систему местного самоуправления как муниципальные образования «первого уровня», не нарушает прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Вопрос же о передаче государственных полномочий решается соответствующим законом, а не автоматически.

В дополнительных возражениях представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. отмечает, что оспариваемый закон не устанавливает административно-территориальное устройство Ленинградской области, а лишь определяет границы территории, на которой будет осуществляться местное самоуправление в г. Гатчина.

В соответствии же со ст. 31 Устава Ленинградской области право законодательной инициативы в Законодательном собрании Ленинградской области принадлежит депутатам Законодательного собрания Ленинградской области, Губернатору Ленинградской области, Избирательной комиссии Ленинградской области, представительным органам местного самоуправления.

С учетом изложенного заявление не подлежит удовлетворению.

В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. просит отказать в удовлетворении заявления В. по тем основаниям, которые изложены в письменных возражениях, и по тем основаниям, которые высказаны представителем Законодательного собрания Ленинградской области.

В письменных возражениях представитель муниципального образования «Гатчинский район» Ленинградской области Хомченко М.В. просит отказать в удовлетворении требований заявителя.

Ссылка заявителя на то, что оспариваемый областной закон ограничивает его право на участие в местном самоуправлении на территории г. Гатчина необоснованна. Областной закон 115-оз от 22.12.2004 определяет статус города Гатчина как городского поселения в составе Гатчинского муниципального района в целях осуществления местного самоуправления в пределах полномочий городских и сельских поселений согласно Федеральному закону N 131-ФЗ от 06.10.2003.

Из толкования п. 1 ст. 1 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 следует, что при принятии оспариваемого закона статус города Гатчины не изменился. Ссылки заявителя на изменение наименования, статуса населенного пункта, невозможность осуществления местного самоуправления необоснованны.

Неправомерна и ссылка заявителя на невозможность участия в формировании органов местного самоуправления. Порядок формирования представительных органов местного самоуправления установлен областным законом N 37-оз от 30.05.2005 и не оспорен заявителем.

В соответствии со ст. 84 Федерального закона 131-ФЗ именно субъект РФ обладает исключительным правом установить статус поселения или статус округа. Поэтому ссылка на обязанность Законодательного собрания Ленинградской области установить статус городского округа за городом Гатчина является необоснованной.

В судебном заседании представитель муниципального образования «Гатчинский район» Ленинградской области Хомченко М.В. просит отказать в удовлетворении заявленного требования по тем основаниям, которые изложены в письменных возражениях и по основаниям, которые изложены представителями Законодательного собрания Ленинградской области и Губернатора Ленинградской области.

Представитель муниципального образования «Город Гатчина» в судебное заседание не явился; первый заместитель главы муниципального образования «Город Гатчина» в письменном объяснении указывает, что муниципальное образование не может выступать участником данного процесса и не имеет возможности направить представителя в судебное заседание.

Участвующий в деле прокурор Кулеева Л.В. считает, что в удовлетворении заявления В. надлежит отказать. Оспариваемый областной закон принят с соблюдением требований ст. 72, 76 Конституции РФ и не противоречит Федеральному закону 131-ФЗ от 06.10.2003. Согласно ч. 3 ст. 84 названного Федерального закона наделение статусом городского поселения не является ни изменением границ муниципального образования, ни преобразованием муниципального образования. Оспариваемым законом ни границы, ни административно-территориальное устройство не изменялось. По существу, оспариваемым законом муниципальное образование наделено полномочиями на осуществление местного самоуправления в связи с новой двухуровневой системой местного самоуправления, вводимой Федеральным законом 131-ФЗ. Статья 24 Федерального закона вступает в действие только с 1 января 2006 г.

В соответствии с Уставом Ленинградской области председатель Законодательного собрания, являясь депутатом, обладает правом законодательной инициативы.

Ссылка заявителя на нарушение требований Федерального закона «О наименованиях географических объектов» 152-ФЗ от 18.12.1997 необоснованна, так как оспариваемый закон не меняет какого-либо географического названия.

Областной закон 115-оз не нарушает прав заявителя. Требования заявителя основаны на неверном толковании норм федерального и областного законодательства.

Изучив материалы дела, заслушав заявителя В., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Малкина Д.В., представителя Губернатора Ленинградской области Белова А.Ю., прокурора Кулееву Л.В., исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

22 декабря 2004 г. был принят областной закон 115-оз «Об установлении границ и наделении статусом городского поселения муниципального образования город Гатчина в Гатчинском муниципальном районе».

Статьей 1 данного закона муниципальное образование город Гатчина наделено статусом городского поселения (Гатчинское городское поселение) и установлены границы Гатчинского городского поселения согласно приложению.

В статье 2 данного закона оговорено, что настоящий закон вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования; со дня вступления в силу настоящего областного закона признается утратившим силу областной закон «Об установлении границ муниципального образования город Гатчина» от 31.12.1997 N 75-оз.

Областной закон 115-оз от 22.12.2004 опубликован в областной газете «Вести» N 149 от 23.12.2004, в «Вестнике Правительства Ленинградской области» N 45 от 30.12.2004, которые согласно областному закону 71-оз от 13.12.2001 являются официальными изданиями Ленинградской области.

Таким образом, обжалуемый областной закон вступил в силу и является действующим в полном объеме.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушены его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В пункте «н» части 1 ст. 72 Конституции РФ оговорено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормы данного Федерального закона определили роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления и общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

6 октября 2003 г. принят Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, определил государственные гарантии его осуществления.

В главе 12 названного Федерального закона содержатся переходные положения.

Статьей 83 главы 12 «Переходные положения данного Федерального закона» предусмотрены порядок и сроки вступления его в силу.

В ч. 1 ст. 83 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 (в редакции Федеральных законов от 19.06.2004 53-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ) указывалось, что данный Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 г.

На момент рассмотрения дела судом редакция данной нормы изменена. Частью 1 ст. 83 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 (в редакции Федеральных законов от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-ФЗ, от 28.12.2004 N 186-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 18.04.2005 N 34-ФЗ, от 29.06.2005 N 69-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 21.07.2005 N 97-ФЗ, от 12.10.2005 N 129-ФЗ) предусмотрено, что настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального опубликования настоящего Федерального закона до 1 января 2009 г. устанавливается переходный период (п. 1.1).

Согласно ч. 2 ст. 83 главы 12 Федерального закона 131-ФЗ (в редакции, действующей как на момент принятия оспариваемого закона, так и в действующей на настоящее время редакции) настоящая глава вступает в силу со дня официального опубликования.

На основании п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого закона) в целях организации местного самоуправления в РФ в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органам государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 г. надлежало установить в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В последующем Федеральным законом от 28.12.2004 указанная норма была изменена в части, органы государственной власти субъектов РФ были обязаны исполнить предписанные им п. 1 ч. 1 ст. 85 действия — в срок до 1 марта 2005 г.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого закона) городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Согласно ст. 2 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 в действующей редакции городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Разъяснение терминов «муниципальный район» и «городской округ», данное в ст. 2 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003, с момента принятия данного Федерального закона не изменялось.

Так, муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления Федеральными законами и законами субъектов РФ;

городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления Федеральными законами и законами субъектов РФ.

В ч. 3 ст. 83 Федерального закона 131-ФЗ (в действующей редакции) оговорено, что положения 2-й статьи применяются при реализации требований ст. 84 и 84 настоящего Федерального закона.

Согласно абз. 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 (редакция данной нормы с момента принятия Федерального закона не изменялась) наделение законом субъекта РФ городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу настоящей главы, статусом городских, сельских поселений в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 настоящего Федерального закона не является изменением границ, преобразованием указанного района.

Согласно областному закону от 24.04.2001 N 28-оз «Об установлении границ муниципального образования Гатчинский район» были установлены границы муниципального образования Гатчинский район.

Устав муниципального образования «Гатчинский район» Ленинградской области утвержден постановлением главы администрации Гатчинского района N 801 от 09.09.1996 и зарегистрирован приказом Ленинградской областной регистрационной палаты N МО/00011 от 26.11.1996.

Законом Ленинградской области от 16.12.2004 N 113-оз «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Гатчинский муниципальный район и муниципальных образований в его составе», принятым в целях организации местного самоуправления на территории Ленинградской области на основании Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003, муниципальное образование Гатчинский район наделено статусом муниципального района (Гатчинский муниципальный район); названным областным законом установлены территории городских и сельских поселений, которые входят в состав Гатчинского муниципального района, установлены границы Гатчинского муниципального района. Со дня вступления в силу настоящего закона признан утратившим силу областной закон N 28-оз от 24.04.2001.

Областным законом N 75-оз от 31.12.1997 «Об установлении границ муниципального образования город Гатчина» были установлены границы муниципального образования город Гатчина.

Решением Представительного собрания — муниципалитета г. Гатчины от 14.08.1996 утвержден Устав муниципального образования «Город Гатчина» Ленинградской области; приказом Ленинградской областной регистрационной палаты N МО/7 N 51 от 29.08.1996 названный Устав зарегистрирован.

Оспариваемый областной закон N 115-оз от 22.12.2004, как следует из преамбулы закона, принят на основании Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003. Областным законом N 115-оз от 22.12.2004 муниципальное образование город Гатчина наделено статусом городского поселения (Гатчинское городское поселение) в составе Гатчинского муниципального района; установлены границы Гатчинского городского поселения; признан утратившим силу областной закон N 75-оз от 31.12.1997.

Из материалов дела следует, что наделенное оспариваемым областным законом статусом городского поселения муниципальное образование «Город Гатчина» на день вступления в силу главы 12 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 являлось самостоятельным муниципальным образованием.

В соответствии с абзацем 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 наделение статусом городских, сельских поселений населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу Федерального закона, не является изменением границ, преобразованием данного района. При этом для поселений, входящих в состав административных районов и бывших на день вступления закона в силу самостоятельными муниципальными образованиями, исключений не сделано. Не сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ от 06.10.2003 исключений и в отношении городов, имеющих статус областного подчинения. Наделение населенных пунктов, расположенных на территории Гатчинского административного района, статусом городских и сельских поселений является наделением муниципальных образований полномочиями на осуществление местного самоуправления в связи с новой двухуровневой системой местного самоуправления, вводимой Федеральным законом.

Оспариваемым областным законом Гатчина в качестве городского поселения и включена в состав Гатчинского муниципального района.

Таким образом, Гатчинское городское поселение является вновь образованным муниципальным образованием, образованным в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 в связи с проводимой реформой местного самоуправления.

С учетом изложенного доводы заявителя о том, что оспариваемым областным законом фактически произведено изменение границ и преобразование муниципального образования, основаны на неверном толковании норм Федерального закона 131-ФЗ и не соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

Принятие оспариваемого областного закона 115-оз от 22.12.2004 и признание утратившим силу областного закона N 75-оз от 31.12.1997 не свидетельствует об изменении границ муниципального образования.

Доказательств, подтверждающих, что в картографическом описании границ Гатчинского городского поселения допущено нарушение федерального законодательства, по делу не представлено.

Не представлено заявителем и доказательств, подтверждающих, что в отсутствие утвержденной и опубликованной схемы территории Ленинградской области (ст. 10, 11 Устава Ленинградской области) принятие оспариваемого областного закона 115-оз недопустимо.

Довод о том, что в настоящее время не существует границ муниципального образования, не соответствует действительности. Областной закон 115-оз от 22.12.2004 является действующим, в том числе и в части установления границ муниципального образования Гатчинское городское поселение.

Как установлено судом, оспариваемый областной закон был принят на основании и во исполнение главы 12 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 и в связи с проводимой на территории Российской Федерации реформой местного самоуправления.

Действительно, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 город Гатчина наделен статусом города областного подчинения. Оспариваемым областным законом не изменен статус города Гатчина как города областного подчинения, а муниципальное образование «Город Гатчина» наделено статусом городского поселения (Гатчинское городское поселение) в составе Гатчинского муниципального района.

Довод заявителя о том, что в таком случае население города должно было принять решение о вхождении городского поселения в состав иных муниципальных образований, не соответствует требованиям федерального законодательства.

Утверждение заявителя о том, что город Гатчина областным законом был повторно наделен статусом городского поселения, необосновано.

На основании главы 12 Федерального закона 131-ФЗ и в связи с проводимой муниципальной реформой муниципальное образование «Город Гатчина» впервые наделено статусом городского поселения (Гатчинское городское поселение).

Оспариваемый областной закон не затрагивает вопросов административно-территориального устройства Ленинградской области. Поэтому ссылка заявителя на то, что в нарушение п. 3 ст. 31 Устава Ленинградской области проект оспариваемого областного закона был внесен на рассмотрение Законодательного собрания Ленинградской области не по представлению Губернатора Ленинградской области, а по инициативе председателя Законодательного собрания Ленинградской области Полякова К., является необоснованной.

Необоснованно и утверждение о том, что проект названного областного закона был внесен на рассмотрение Законодательного собрания Ленинградской области председателем Законодательного собрания Ленинградской области.

Согласно ст. 31 Устава Ленинградской области, ст. 40 Регламента Законодательного собрания Ленинградской области (утв. постановлением Законодательного собрания Ленинградской области N 186 от 23.04.2002) председатель Законодательного собрания Ленинградской области как депутат Законодательного собрания Ленинградской области обладает правом законодательной инициативы.

Утверждение о том, что Законодательным собранием Ленинградской области фактически были отклонены без рассмотрения два альтернативных законопроекта, внесенных в порядке законодательной инициативы депутатами Совета муниципального образования «Город Гатчина», также необоснованно.

Как следует из представленной в судебное заседание стенограммы пятьдесят пятого заседания Законодательного собрания Ленинградской области за 21 декабря 2004 г., альтернативный законопроект, внесенный Советом депутатов муниципального образования «Город Гатчина», был рассмотрен на данном заседании и отклонен.

Как следует из письменных возражений представителя Законодательного собрания Ленинградской области 16 ноября 2004 г., Советом депутатов муниципального образования «Город Гатчина» был внесен проект областного закона «О статусе и границах муниципального района «Город Гатчина», который 18 ноября 2004 г. был рассмотрен и отклонен на очередном заседании.

Областным законом N 115-оз от 22.12.2004 не изменено и географическое название города Гатчина. Поэтому ссылка на то, что оспариваемый закон нарушает Федеральный закон N 152-ФЗ от 18.12.1997 «О наименованиях географических объектов», необоснованна.

Необоснован и довод заявителя о том, что обжалуемый закон подлежит признанию недействующим, так как он принят в тот период времени, когда еще не вступил в силу областной закон 113-оз. Названное обстоятельство не могло быть препятствием для принятия обжалуемого закона.

По мнению заявителя, город Гатчина как городское поселение соответствует требованиям ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003, вследствие этого Законодательное собрание Ленинградской области было обязано рассмотреть и принять областной закон о наделении муниципального образования город Гатчина статусом городского округа.

Согласно абзацу 4 ч. 3 ст. 84 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого областного закона) городские поселения, являющиеся на день вступления в силу настоящей главы муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 г. не разграничены в соответствии с пунктом 3 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ, с 1 января 2006 г. являются городскими округами, если законом субъекта РФ до 1 февраля 2005 г. в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 11 и ч. 7 ст. 13 настоящего Федерального закона не установлено иное. Изменение статуса указанных городских поселений с 1 января 2006 г. производится в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 13 настоящего Федерального закона.

В действующей редакции названного Федерального закона 131-ФЗ в абзаце 4 ч. 3 ст. 84 указано, что городские поселения, являющиеся на день вступления в силу настоящей главы муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 г. не разграничены в соответствии с пунктом 3 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта РФ до 1 марта 2005 г. в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 11 и ч. 7 ст. 13 настоящего Федерального закона не установлено иное. Изменение статуса указанных городских поселений с 1 января 2006 г. производится в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 13 настоящего Федерального закона.

Таким образом (как на момент принятия оспариваемого закона, так и в настоящее время), именно субъекту РФ предоставлено право решения вопроса о том, приобретет ли муниципальное образование, являющееся самостоятельным на 8 октября 2003 г. и предметы ведения которого не разграничены в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ, статус городского округа с 1 января 2006 г. (при этом областной закон не принимается) или городского поселения (в соответствии с областным законом).

Руководствуясь названной правовой нормой, Законодательное собрание Ленинградской области и приняло оспариваемый областной закон, которым муниципальное образование «Город Гатчина» наделено статусом городского поселения.

Кроме этого, в соответствии с ч. 7 ст. 13 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 наделение городского поселения статусом городского округа возможно с согласия населения как городского поселения, так и муниципального района, которое выявляется путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 настоящего Федерального закона. Последняя же вступает в действие с 1 января 2009 г. (в ранее действующих редакциях закона указано, что ст. 24 вступает в действие с 1 января 2006 г).

В ходе судебного разбирательства в качестве свидетеля по ходатайству В. был допрошен депутат Законодательного собрания Ленинградской области Леонова В.Н., который показал, что в нарушение ст. 8, 11 областного закона «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области», Устава Ленинградской области, Регламента Законодательного собрания Ленинградской области оспариваемый закон внесен не Губернатором Ленинградской области. Оспариваемый закон принят до того момента, когда вступил в силу областной закон 113-оз. В областном законе 113-оз отсутствует определение, что же такое Гатчинский муниципальный район. Существование муниципального образования продлено до 1 января 2006 г., а закон о его границах отменен. По существу, Федеральный закон 131-ФЗ от 06.10.2003 не меняет действующую систему муниципального образования, он лишь конкретизирует (исправляет и дополняет) положения Федерального закона 154-ФЗ от 28.08.1995, которым и вводилась двухуровневая система местного самоуправления. В области допускаются нарушения в части применения Федерального закона 131-ФЗ. Согласно названному Федеральному закону муниципальное образование «Город Гатчина» должно быть преобразовано. Реально областным законом изменен статус муниципального образования «Город Гатчина», что допустимо только с согласия населения.

Нарушения были проигнорированы разными инстанциями.

Оценивая показания названного свидетеля, суд учитывает, что согласно выписке из протокола заседания N 55 Законодательного собрания Ленинградской области от 21.12.2004 депутат Леонов В.Н. на данном заседании не был зарегистрирован. Из копии приложения к протоколу заседания N 55 Законодательного собрания Ленинградской области от 21.12.2004 (электронное голосование) следует, что депутат Леонов В.Н. не участвовал в голосовании по вопросу принятия оспариваемого областного закона.

Суд также принимает во внимание и возражение представителя Законодательного собрания Ленинградской области Малкина Д.В. о том, что свидетель изложил свою точку зрения и свое понимание федерального и областного законодательства.

Оценив данные свидетельские показания согласно требованиям ст. 67 ГПК РФ, суд считает, что они не опровергают изложенных выше выводов суда по существу заявленных требований.

Таким образом, основываясь на положениях Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 (с учетом поэтапного введения их в действие), областной законодатель имел право наделить соответствующим статусом муниципальное образование (в том числе существовавшее на 8 октября 2003 г.) без согласия населения этого муниципального образования, при этом оно не утратило своей самостоятельности и границы его не были изменены. То обстоятельство, что оно включено в систему местного самоуправления как муниципальное образование «первого уровня», не нарушает прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Наделение же таких муниципальных образований, как муниципальный район и городской округ, отдельными государственными полномочиями возможно на основании федеральных законов или законов субъекта РФ.

Следовательно, доводы о том, что муниципальное образование «Город Гатчина» в результате принятия оспариваемого закона лишается переданных ему государственных полномочий, не имеют значения, поскольку городской округ также автоматически не получает каких-либо государственных полномочий, а наделяется ими соответствующими законами.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что В. в нарушение ст. 251 ГПК РФ не представлено доказательств, подтверждающих, что оспариваемый областной закон нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ. Предъявлять же требования в соответствии со ст. 251 ГПК РФ в защиту прав и интересов иных лиц гражданин не вправе.

Правовых оснований для признания недействующим областного закона 115-оз не имеется.

Доводы заявителя по существу сводятся к неверному толкованию норм федерального законодательства.

Руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, суд решил:

В удовлетворении заявления В. о признании недействующим Закона Ленинградской области от 22 декабря 2004 г. N 115-оз «Об установлении границ и наделении статусом городского поселения муниципального образования город Гатчина в Гатчинском муниципальном районе» со дня его принятия, то есть с 21 декабря 2004 г., отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.