О признании недействующими пункта 1 постановления администрации Алтайского края О совершенствовании структуры органов исполнительной власти Алтайского края в сфере социальной политики от 29.12.2005 N 740 и пунктов 1 и 2 постановления администрации Алтайского края Об утверждении Положения об управлении Алтайского края по образованию и делам молодежи от 20.01.2006 N 12.

Решение Алтайского краевого суда от 08.08.2006 по делу N 3-69/2006

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего М.

при секретаре Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Алтайского края о признании противоречащими закону и недействующими пункта 1 постановления администрации Алтайского края от 29 декабря 2005 года N 740 «О совершенствовании структуры органов исполнительной власти Алтайского края в сфере социальной политики» и пунктов 1 и 2 постановления администрации Алтайского края от 20 января 2006 года N 12 «Об утверждении Положения об управлении Алтайского края по образованию и делам молодежи» с момента издания,

установил:

прокурор Алтайского края обратился в суд с указанным выше заявлением в защиту интересов Российской Федерации, сославшись на то, что пунктом 1 постановления администрации Алтайского края от 29 декабря 2005 N 740 «О совершенствовании структуры органов исполнительной власти Алтайского края в сфере социальной политики» (далее по тексту — постановление N 740) образовано управление Алтайского края по образованию и делам молодежи как орган исполнительной власти Алтайского края путем слияния комитета администрации края по образованию и комитета администрации края по делам молодежи, а пунктом 1 постановления администрации края от 20 января 2006 N 12 «Об утверждении Положения об управлении Алтайского края по образованию и делам молодежи» (далее по тексту — постановление N 12) утверждено Положение о нем.

По мнению прокурора, указанные правовые нормы противоречат федеральному законодательству, а именно ч. 2 ст. 37 Закона РФ «Об образовании» и п. 3 ст. 37 Гражданского Кодекса РФ.

Прокурор считает, что оспариваемые пункты постановлений неразрывно связаны между собой. Первым постановлением создан новый орган исполнительной власти края, вторым утверждено положение о данном органе. Отмена лишь одного из данных постановлений не приведет к устранению нарушений закона, так как действие любого из них порождает одинаковые последствия — создание управления Алтайского края по образованию и делам молодежи. Пункты 1 и 2 постановления администрации края от 20.01.06 N 12 также взаимосвязаны друг с другом. В случае признания недействующим первого пункта данного правового акта, второй пункт, предусматривающий порядок использования наименования нового органа исполнительной власти края, утрачивает смысл.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Алтайского края С. заявленные требования поддержала, указав при этом, что в заявлении ошибочно сделана ссылка на п. 3 ст. 37 ГК РФ, фактически приведена норма ч. 3 ст. 57 данного Кодекса.

Представители заинтересованного лица администрации Алтайского края С. и М., управления Алтайского края по образованию и делам молодежи Ф. с предъявленными требованиями не согласились и просили оставить их без удовлетворения, сославшись на то, что они не основаны на законе.

Представитель заинтересованного лица Алтайского краевого Совета народных депутатов Б. требования прокурора считает обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Выслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд находит, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как установлено судом, администрацией Алтайского края в соответствии с законом Алтайского края от 3 ноября 2005 года N 93-ЗС » О системе органов исполнительной власти Алтайского края» принято постановление N 740. Пунктом 1 постановления образовано управление Алтайского края по образованию и делам молодежи как орган исполнительной власти Алтайского края путем слияния комитета администрации края по образованию и комитета администрации края по делам молодежи.

В соответствии с постановлением N 740, постановлением администрации края N 12 утверждено Положение об управлении Алтайского края по образованию и делам молодежи (п. 1), и предусмотрено, что до 1 января 2007 года наименования вновь образованного органа и органов, существовавших до реорганизации, используются в одном значении.

Названные акты опубликованы в газете «Алтайская правда», N 9 от 14.01.2006 и NN 24 — 25 от 31.01.2006.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Суд находит, что оспариваемые правовые акты являются нормативными, поскольку изданы высшим исполнительным органом государственной власти субъекта в форме постановлений. Одним из них в соответствии с законом края регулируются вопросы о структуре исполнительных органов государственной власти края, другим утверждено положение об органе исполнительной власти края, входящем в структуру органов исполнительной власти края. Указанные акты содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, вступающих в правоотношения с исполнительными органами края, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Данные акты опубликованы в установленном законом порядке.

В связи с этим доводы представителя администрации Алтайского края о том, что постановление от 29 декабря 2005 года N 740 не является нормативным правовым актом, суд не принимает во внимание как несостоятельные.

В соответствии с пунктами «е» и «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Таким федеральным законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту — ФЗ N 184), действующий в редакции ФЗ от 03.06.2006 N 73-ФЗ.

Согласно абзацу 2 преамбулы данного Федерального закона образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 4 ст. 1 этого Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Исходя из этого, вопросы образования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут регулироваться также и иными федеральными законами.

Система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта, а структура исполнительных органов государственной власти субъекта определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта (п. «м» ч. 2 ст. 5 и п. 4 ст. 17 ФЗ N 184).

Аналогичное положение закреплено в Законе Алтайского края от 03.11.2005 N 93-ЗС «О системе органов исполнительной власти Алтайского края».

Частью 5 статьи 78 Устава Алтайского края предусмотрено, что структура органов исполнительной власти Алтайского края определяется главой администрации Алтайского края.

Понятие «структура исполнительных органов государственной власти Алтайского края» включает перечень иных органов исполнительной власти, входящих в систему органов исполнительной власти Алтайского края.

Вместе с тем, Законом Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании», действующим в настоящее время в редакции Федерального закона РФ от 06.07.2006 N 104-ФЗ (далее по тексту — Закон «Об образовании»), предусмотрено, что государственные органы управления образованием создаются решением соответствующего органа исполнительной власти по согласованию с соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти.

Суд находит, что вышеприведенная норма Закона «Об образовании», предусматривающая дополнительное условие создания органа управления образованием субъекта, должна соблюдаться региональным законодателем при осуществлении собственного правового регулирования.

К такому выводу суд приходит исходя из следующего.

В соответствии с преамбулой Закона «Об образовании» под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней.

Анализ положений данного Закона свидетельствует о том, что ими регулируется комплекс правоотношений, возникающий в связи с осуществлением процесса воспитания и обучения, в том числе правоотношения по управлению системой образования.

Так, одной из задач законодательства Российской Федерации в области образования является разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (п. 1 ст. 4). Право граждан на образование обеспечивается путем создания системы образования (ч. 2 ст. 5).

Согласно ст. 8 Закона «Об образовании» одним из элементов системы образования являются органы управления образованием.

Глава III Закона регулирует вопросы управления системой образования, в частности, компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в области образования, порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием.

В соответствии со ст. 37 названной главы Закона система органов управления образованием в РФ включает четыре вида органов управления, в том числе, государственные органы управления образованием, которые создаются по согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти.

Данным Законом также закреплены общие положения относительно действия федеральных законов в области образования, в том числе и комментируемого закона.

Так, они регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами РФ. В этой части они являются законами прямого действия и применяются на всей территории РФ. Они вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ, и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Исходя из этого, норма ч. 2 ст. 37 Закона «Об образовании» является нормой прямого действия и подлежит применению на всей территории РФ.

Изложенное не противоречит ФЗ N 184, а, напротив, соответствует его положениям, которыми предусмотрена возможность правового регулирования вопросов образования исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и иными федеральными законами.

ФЗ N 184-ФЗ и Закон «Об образовании» имеют равную юридическую силу, при этом последний действует в редакции федерального закона, принятого позднее, и, регулируя вопросы, связанные с организацией управления конкретной сферой государственной деятельности — системой образования, является специальным законом.

Осуществляя последующее (после принятия ФЗ N 184) правовое регулирование в области образования, федеральный законодатель сохранил условие создания органа управления образованием по согласованию с законодательным органом.

Следовательно, создание государственного органа образования субъекта требует согласования соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта.

Противоречий между приведенными нормами ФЗ N 184 и Закона «Об образовании» не имеется. Определяя самостоятельно структуру иных органов, орган исполнительной власти субъекта согласовывает создание органа управления образования с законодательным органом.

Суд находит, что пункт 1 постановления администрации края N 740, а также принятые в соответствии с ним пункты 1 и 2 постановления N 12 противоречат данному требованию федерального законодательства.

Согласно части 3 ст. 3 Закона «Об образовании» субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.

В связи с этим п. 1 постановления N 740 должен быть признан недействующим. Пункты 1 и 2 постановления N 12 приняты на основании пункта 1 постановления N 740, направлены на реализацию целей и задач, обусловивших его принятие, и находятся с ним в неразрывном единстве, в силу чего также подлежат признанию недействующими.

По изложенным выше основаниям суд не принимает во внимание доводы представителей заинтересованного лица о противоречии ФЗ N 184 и Закона «Об образовании», о том, что норма, закрепленная в ч. 2 ст. 37 данного закона, не регулирует отношения в области образования и не является нормой прямого действия.

Что касается доводов относительно отсутствия в ФЗ N 184 такой формы взаимодействия законодательного и исполнительного органов, как согласование, то они не опровергают выводов суда, поскольку такая форма взаимодействия прямо указана в Законе «Об образовании». Отсутствие в Законе регламентации порядка и формы согласования, последствий несогласования нельзя считать основанием для ее не применения. По мнению представителя Алтайского краевого Совета народных депутатов Б. согласование должно осуществляться в предусмотренных Уставом края формах принятия актов законодательным органом, а именно, в форме постановления.

Вопросы разрешения споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта по вопросам осуществления их полномочий урегулированы ст. 25 ФЗ N 184. При таких обстоятельствах заявление прокурора является обоснованным и подлежит удовлетворению.

Исходя из того, что оспариваемые положения нормативных правовых актов применялись с момента их принятия, что повлекло правовые последствия, суд считает возможным признать пункт 1 постановления N 740 и пункты 1 и 2 постановления N 12 недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 1 статьи 103 ГПК РФ и пунктом 6 части 1 статьи 333.19 Кодекса с администрации Алтайского края подлежит взысканию государственная пошлина в размере 2000 рублей в федеральный бюджет.

Согласно части 3 статьи 253 ГКП РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Руководствуясь статьями 194 — 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

заявление прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать недействующими пункт 1 постановления администрации Алтайского края от 29 декабря 2005 года N 740 «О совершенствовании структуры органов исполнительной власти Алтайского края в сфере социальной политики» и пунктов 1 и 2 постановления администрации Алтайского края от 20 января 2006 года N 12 «Об утверждении Положения об управлении Алтайского края по образованию и делам молодежи» с момента вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с администрации Алтайского края государственную пошлину в размере 2000 рублей в федеральный бюджет.

После вступления решения суда в законную силу сообщение о решении опубликовать в газете «Алтайская правда».

На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором может быть принесено кассационное представление в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме через Алтайский краевой суд.