Верховный суд Республики Хакасия 11.04.2008

О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими отдельных положений Закона Республики Хакасия от 25.12.2007 N 109-ЗРХ О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов.

Решение Верховного суда Республики Хакасия от 11.04.2008

Верховный суд Республики Хакасия

в лице председательствующего Петровой Т.Л.,

при секретаре Чурдиковой Е.В.,

с участием прокуроров Гончаренко С.Ю., Васильевой Е.В.,

представителя Верховного Совета Республики Хакасия Кыжинаевой Л.Г.,

представителя Правительства Республики Хакасия Боярского М.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании части 2 статьи 20; приложения N 1 в части; таблиц NN 1, 7, 8, 12 приложений NN 24, 25; раздела IV приложения N 30 к Закону Республики Хакасия от 25 декабря 2007 года N 109-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и на плановый период 2009, 2010 годов» противоречащими федеральному законодательству, недействующими,

установил:

19 декабря 2007 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и на плановый период 2009, 2010 годов» (далее — Закон Республики Хакасия), 25 декабря 2007 года подписан Председателем Правительства Республики Хакасия, опубликован в газете «Хакасия» от 30 декабря 2007 года N 250/1.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании части 2 статьи 20; приложения N 1 в части; таблиц NN 1, 7, 8, 12 приложений NN 24, 25; раздела IV приложения N 30 к Закону Республики Хакасия противоречащими федеральному законодательству, недействующими.

В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что приложением N 1 к Закону Республики Хакасия установлены источники финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Хакасия в 2008 году, в том числе изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета в размере 58 897 тыс. руб., однако по сведениям Управления Федерального казначейства по Республике Хакасия остатки средств республиканского бюджета по состоянию на 25 декабря 2007 года составили 241 млн. руб.

Таким образом, по мнению прокурора, приложение N 1 к Закону Республики Хакасия противоречит требованиям бюджетного законодательства, в частности, принципам достоверности бюджета, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Частью 2 статьи 20 Закона Республики Хакасия установлено, что в случае взыскания с Министерства финансов и экономики Республики Хакасия за счет казны Республики Хакасия в соответствии с судебным актом по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Республики Хакасия или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами Республики Хакасия актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, финансирование расходов на указанные цели производится Министерством финансов и экономики Республики Хакасия за счет средств республиканского бюджета с последующим восстановлением в республиканский бюджет данных сумм главным распорядителем, незаконными действиями которого, либо его должностных лиц, либо должностных лиц подведомственного ему получателя бюджетных средств был причинен вред взыскателю. Восстановление указанных средств осуществляется в срок, не превышающий трех месяцев.

По мнению прокурора, оспариваемая норма в части слов «с последующим восстановлением в республиканский бюджет данных сумм главным распорядителем, незаконными действиями которого, либо его должностных лиц, либо должностных лиц подведомственного ему получателя бюджетных средств был причинен вред взыскателю. Восстановление указанных средств осуществляется в срок, не превышающий трех месяцев» принята Верховным Советом Республики Хакасия с превышением компетенции, так как регламентирует правоотношения, возникающие из обязательств вследствие причинения вреда, которые уже урегулированы нормами гражданского законодательства (глава 59 Гражданского кодекса РФ), находящегося в исключительном ведении Российской Федерации, и бюджетного законодательства (глава 24.1 Бюджетного кодекса РФ), которыми не предусмотрена возможность восстановления взысканных сумм виновным органом государственной власти.

Приложениями NN 24, 25 к Закону Республики Хакасия предусмотрено распределение межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований республики из Регионального фонда компенсаций Республики Хакасия, в частности: на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью (таблица N 1); на реализацию основных общеобразовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях (таблица N 7); на оказание услуг в специальных (коррекционных) общеобразовательных учреждениях (таблица N 8); на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в муниципальных образовательных учреждениях (таблица N 12).

Указанные полномочия не относятся к вопросам местного значения муниципальных образований, а являются полномочиями субъекта Российской Федерации, которые могут быть переданы муниципальным образованиям в установленном законом порядке, однако законы Республики Хакасия о передаче органам местного самоуправления полномочий по названным вопросам не приняты.

Разделом IV приложения N 30 к Закону Республики Хакасия установлена Методика расчета субвенций муниципальным образованиям на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в муниципальных образовательных учреждениях, в соответствии с которой расчет субвенций осуществляется с учетом размера ежемесячного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя, который определяется по типам и видам общеобразовательных учреждений с учетом фактической наполняемости учащихся в классах; количества соответствующих классов в i-м муниципальном образовании; надбавки за работу в местностях с тяжелыми климатическими условиями; районного коэффициента.

Между тем, вознаграждение за осуществление функций классного руководства представляет собой часть заработной платы, следовательно, при определении его размера должны быть учтены все предусмотренные законодательством надбавки и отчисления к заработной плате работников.

Таким образом, оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству в той части, в которой не предусматривает при выплате ежемесячного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам учет отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В судебном заседании прокуроры Гончаренко С.Ю., Васильева Е.В. на заявленных требованиях настаивали, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.

Представитель Правительства Республики Хакасия Боярский М.Г., действующий на основании доверенности от 24 декабря 2007 года, с доводами прокурора не согласился, пояснив, что в статье 6 Бюджетного кодекса РФ, в редакции, действующей с 1 января 2008 года, изменены понятия доходов и расходов бюджета, а именно, из денежных средств, составляющих доходы и расходы бюджета, исключены источники финансирования дефицита бюджета. В силу статьи 95 Бюджетного кодекса РФ в бюджете должно быть отражено изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение соответствующего финансового года, то есть, в данном случае основанная на прогнозных показателях расчетная величина изменения остатков за период с 1 января по 31 декабря 2008 года. Включение в бюджет фактического значения суммы остатков за текущий финансовый год на дату принятия закона о бюджете или какую-либо иную дату бюджетным законодательством не предусмотрено.

Часть 2 статьи 20 Закона Республики Хакасия не регулирует отношения между лицом, возместившим вред, и лицом, его причинившим, а устанавливает в соответствии с положениями пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса РФ обстоятельства перераспределения денежных средств республиканского бюджета между субъектами бюджетных правоотношений — главными распорядителями средств республиканского бюджета Республики Хакасия, гражданских правоотношений между Министерством финансов Республики Хакасия и главными распорядителями в данном случае не возникает.

Согласно пункту 6 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2, за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 — 36, 38 — 40, 42, 43, 48, 52, 58, настоящей статьи (в части, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Таким образом, федеральным законодательством установлен прямой запрет на передачу муниципальным образованиям полномочий в части финансирования общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Кыжинаева Л.Г., действующая на основании доверенности от 1 апреля 2008 года, поддержала доводы представителя Правительства Республики Хакасия, дополнительно пояснив, что правильность размера остатков средств на счетах на учету средств бюджета в размере 58 897 тыс. руб. (приложение N 1 к Закону Республики Хакасия) может быть определена путем расчетов, что не является предметом рассмотрения по делу об оспаривании нормативного правового акта.

Право на единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью установлено статьей 12 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», согласно статье 4.1 которого полномочия по назначению и выплате единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление переданных полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.

Распределение субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью на 2008 год предусмотрено в таблице N 18 приложения N 37 к Федеральному закону от 27 июля 2007 года N 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе только распределять субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками без передачи государственных федеральных полномочий.

Выслушав прокурора, представителей Верховного Совета Республики Хакасия, Правительства Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно статье 26.2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 8 ноября 2007 года) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (пункт 1 статьи 26.3 названного Федерального закона).

В силу статьи 7 Бюджетного кодекса РФ к полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению и исполнению расходных обязательств субъекта Российской Федерации (статья 8 Бюджетного кодекса РФ).

В судебном заседании установлено, что 19 декабря 2007 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и на плановый период 2009, 2010 годов» (далее — Закон Республики Хакасия).

Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 года N 46 «О Верховном Совете Республики Хакасия» (с изменениями от 6 июля 2007 года) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов.

Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия «О Верховном Совете Республики Хакасия»).

В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия «О Верховном Совете Республики Хакасия» заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.

Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия «О Верховном Совете Республики Хакасия»).

Таким образом, для принятия закона Республики Хакасия необходимо 38 голосов депутатов, при этом заседание Верховного Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 депутатов.

На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 19 декабря 2007 года присутствовало 66 депутатов, за принятие оспариваемого Закона Республики Хакасия в обоих чтениях проголосовало 64 депутата.

Таким образом, оспариваемый Закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.

В соответствии со статьей 87 Конституции Республики Хакасия, статьей 18 Закона Республики Хакасия «О Верховном Совете Республики Хакасия» закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Председателю Правительства Республики Хакасия. Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования.

Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета «Хакасия» и бюллетень «Вестник Хакасии» (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года N 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия»).

Закон Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и на плановый период 2009, 2010 годов», принятый Верховным Советом Республики Хакасия 19 декабря 2007 года, подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 25 декабря 2007 года, опубликован в газете «Хакасия» от 30 декабря 2007 года N 250/1.

Приложением N 1 к Закону Республики Хакасия установлены источники финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Хакасия в 2008 году, в том числе изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета в размере 58 897 тыс. руб. (строка 11).

Однако по сведениям Управления Федерального казначейства по Республике Хакасия остатки средств республиканского бюджета по состоянию на 25 декабря 2007 года составили 241 млн. руб.

По мнению прокурора, приложение N 1 к Закону Республики Хакасия противоречит требованиям принципам достоверности бюджета, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Между тем, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ в редакции, действующей с 1 января 2008 года, доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета; расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 95 Бюджетного кодекса РФ в состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации включается, в частности, изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение соответствующего финансового года.

То есть в данном случае, в Законе Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год должна быть отражена основанная на прогнозных показателях расчетная величина изменения остатков за период с 1 января по 31 декабря 2008 года. При этом бюджетным законодательством не предусмотрено включение в бюджет фактического значения суммы остатков средств на счетах бюджета за текущий финансовый год на дату принятия закона о бюджете либо какую-либо иную дату.

Суд находит необоснованной ссылку прокурора на статью 37 Бюджетного кодекса РФ, в силу которой принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Вопросы составления, одобрения, утверждения, достоверности прогноза социально-экономического развития регулируются статьей 173 Бюджетного кодекса РФ, Федеральным законом от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изменениями от 9 июля 1999 года), из положений которых следует, что прогноз социально-экономического развития — документ, отражающий научно обоснованное представление о направлениях социально-экономического развития соответствующей территории. Предметом настоящего спора составление и достоверность прогноза социально-экономического развития Республики Хакасия, а также реалистичность расчета доходов и расходов бюджета не являются.

Статью 32 Бюджетного кодекса РФ — принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов следует толковать в совокупности с иными положениями бюджетного законодательства.

В соответствии со статьей 7 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относится определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов, а также установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения.

Основы составления проектов бюджетов урегулированы положениями главы 20 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с пунктом 1 статьи 169 Бюджетного кодекса РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов, установлены статьей 172 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Таким образом, Закон Республики Хакасия содержит плановые показатели доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, основанные на прогнозных показателях социально-экономического развития.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 23 Бюджетного кодекса РФ едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, в том числе, изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета.

Главой 25.1 Бюджетного кодекса РФ урегулированы основы составления бюджетной отчетности. Пунктом 4 статьи 264.1 Бюджетного кодекса РФ установлено, что данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации включаются в отчет об исполнении бюджета.

Таким образом, принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов реализуется посредством комплексного применения положений бюджетного законодательства, устанавливающих порядок планирования бюджета и составления бюджетной отчетности, при чем при составлении бюджета на очередной финансовый год используются прогнозные показатели, а фактические показатели — при составлении отчетности.

При таких обстоятельствах, учитывая, что бюджетное законодательство не предусматривает обязанности указывать в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год остатки средств на счетах бюджета за текущий финансовый год и не предоставляет возможности учета в составе бюджета фактической величины остатков средств на счетах бюджетов, суд приходит к выводу о том, что приложение N 1 к Закону Республики Хакасия в части утверждения суммы изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета в размере 58 897 тыс. руб., не противоречит федеральному законодательству и оснований для признания его недействующим не имеется.

С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2005 года N 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве», которым раздел VIII Бюджетного кодекса РФ дополнен главой 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Согласно пункту 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с настоящим Кодексом.

Порядок исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или организации в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц, установлен статьей 242.2 Бюджетного кодекса РФ.

В силу пункта 3 статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ для исполнения судебных актов по искам к субъектам Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами субъектов Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны субъекта Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации), документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 настоящего Кодекса, направляются для исполнения в финансовый орган субъекта Российской Федерации.

При этом Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено восстановление взысканных сумм государственным органом, органом местного самоуправления, действиями (бездействием) которого был причинен вред взыскателю.

Напротив, в соответствии с пунктами 5, 6 статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

Исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение.

При этом распоряжаться указанными ассигнованиями может Министерство финансов и экономики Республики Хакасия как орган, исполняющий судебные акты в силу статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ.

Иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены правом исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета и не имеют в своем распоряжении денежных средств на их последующее восстановление в бюджет.

Суд не может согласиться с доводами представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемая норма регулирует вопросы перераспределения бюджетных ассигнований в порядке, установленном пунктом 3 статьи 217 Бюджетного кодекса РФ, между главными распорядителями бюджетных средств при наличии определенных условий, поскольку смысл оспариваемого положения Закона Республики Хакасия не исключает и такого толкования, которое придает ему прокурор, то есть толкование указанной нормы при правоприменении не может быть признано определенным.

Как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность, в этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, часть 2 статьи 20 Закона Республики Хакасия в части слов «с последующим восстановлением в республиканский бюджет данных сумм главным распорядителем, незаконными действиями которого, либо его должностных лиц, либо должностных лиц подведомственного ему получателя бюджетных средств был причинен вред взыскателю. Восстановление указанных средств осуществляется в срок, не превышающий трех месяцев» противоречит федеральному законодательству.

В соответствии со статьями 12, 132, 133 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Согласно пунктам «ж», «з» части 1 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется, в частности, на основе принципов самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий и самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

В силу статьи 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В статье 6 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства определяются как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации (статья 85 Бюджетного кодекса РФ).

Пунктом 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 8 ноября 2007 года) предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

При этом согласно пункту 6 указанной статьи федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Согласно пункту 7 этой же статьи положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

В соответствии с подпунктами 13, 13.1, 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

— обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

— организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации;

— организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

В силу подпунктов 6.1, 6.2 пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 «Об образовании» (с изменениями от 1 декабря 2007 года) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся:

— обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

— организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся вопросы, связанные с выплатой единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью; реализацией основных общеобразовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях; оказанием услуг в специальных (коррекционных) общеобразовательных учреждениях; выплатой ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство в муниципальных образовательных учреждениях.

Согласно пункту 6 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2, за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 — 36, 38 — 40, 42, 43, 48, 52, 58 настоящей статьи (в части, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Между тем, Бюджетный кодекс РФ в силу статьи 2 Бюджетного кодекса РФ является законом, обладающим высшей юридической силой в области бюджетных отношений.

В соответствии со статьей 135 Бюджетного кодекса РФ к формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, относятся, в частности, субвенции местным бюджетам для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 140 Бюджетного кодекса РФ определено, что под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций.

С учетом приведенных положений Бюджетного кодекса РФ, поскольку региональный фонд компенсаций имеет исключительно целевую направленность, то предоставление из него субвенций на финансирование расходов в части общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, являющихся полномочием субъекта Российской Федерации, может быть передано органам местного самоуправления, в связи с чем суд находит необоснованным довод представителей заинтересованных лиц о том, что Законом Республики Хакасия органы местного самоуправления не могут быть наделены государственными полномочиями по указанным вопросам.

В судебном заседании установлено, что в Республике Хакасия органы местного самоуправления при предоставлении им субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий в установленном законом порядке государственными полномочиями по указанным вопросам не наделялись.

При таких обстоятельствах передача муниципальным образованиям субвенций на реализацию указанных полномочий без их передачи в установленном законом порядке противоречит требованиям федерального законодательства, в связи с чем требования прокурора о признании недействующими таблиц NN 7, 8, 12 приложения N 24 к Закону Республики Хакасия являются обоснованными.

В то же время суд не находит оснований для удовлетворения требования прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей таблицы N 1 приложения N 24 к Закону Республики Хакасия.

В силу пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, могут передаваться законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления только в случае, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно преамбуле и статьям 3, 4, 4.1 Федерального закона от 9 мая 1995 года N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изменениями от 1 марта 2008 года) в Российской Федерации установлена единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, и одним из видов таких пособий является единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью.

Указанная мера материальной поддержки материнства, отцовства и детства является расходным обязательством Российской Федерации и финансируется за счет средств Федерального фонда компенсаций, образованного в составе федерального бюджета, путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации соответствующих субвенций.

Функции контроля за целевым расходованием субъектами Российской Федерации предоставленных за счет средств Федерального фонда компенсаций субвенций осуществляет специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

В соответствии с положениями статьи 4.1 названного Федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по назначению и выплате государственного единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью и не предоставлено право передачи этих полномочий органам местного самоуправления в порядке, установленном ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Правила предоставления в 2008 — 2010 годах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 942 предусматривают аккумулирование указанных субвенций в региональных фондах компенсаций с целью последующего предоставления денежных средств органам местного самоуправления на реальную выплату уже назначенных уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и не регулируют вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе лишь распределять субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками без передачи государственных полномочий.

Суд не может согласиться и с доводами прокурора о противоречии федеральному законодательству таблиц NN 1, 7, 8, 12 приложения N 25 к Закону Республики Хакасия, которым утверждено распределение межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия из регионального фонда компенсаций Республики Хакасия на 2009 — 2010 годы, поскольку указанное распределение является лишь плановым, в 2009 году органы местного самоуправления в установленном законом порядке могут быть наделены соответствующими государственными полномочиями. В судебном заседании представители заинтересованных лиц пояснили, что соответствующий законопроект разработан, будет рассмотрен на ближайшей сессии Верховного Совета Республики Хакасия и введен в действие Законом о бюджете Республики Хакасия на 2009 год.

В силу статьи 129 Трудового кодекса РФ заработная плата (оплата труда работника) — вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Из смысла приведенной нормы следует, что вознаграждение за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам является составной частью заработной платы.

То, что функция классного руководителя является частью трудовых функций педагогического работника, а вознаграждение за ее выполнение соответственно — частью оплаты его труда, подтверждается также Типовым положением об общеобразовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 года, с изменениями от 20 июля 2007 года (пункт 66 Положения), подготовленными ЦК профсоюза работников народного образования и науки РФ Рекомендациями по применению законодательства Российской Федерации при осуществлении выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам (письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. N АФ-100/03).

Между тем, в соответствии с приложением N 37 (таблица N 6) «Распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, перечень типов которых определен Правительством Российской Федерации, на 2008 год» Федерального закона от 24 июля 2007 года N 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (с изменениями от 3 марта 2008 года) Республике Хакасия выделены субсидии на указанные цели на 2008 год в размере 66 074,4 тыс. руб.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 года N 860 утверждены Правила предоставления в 2008 — 2009 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, которые определяют порядок предоставления в 2008 — 2009 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

В силу абзаца 3 пункта 3 названных Правил при определении размера субсидии учитываются районные коэффициенты к заработной плате, установленные решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Из смысла приведенных норм следует, что субсидии федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, предусмотренные Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009, 2010 годов» включают в себя районный коэффициент к заработной плате, надбавку за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях, отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Кроме того, учитывая, что вознаграждение, установленное для работников общеобразовательных учреждений за осуществление функций классного руководства, представляет собой часть заработной платы, следовательно, при определении размера вознаграждения должны быть учтены все предусмотренные трудовым законодательством надбавки и отчисления к заработной плате работников.

Действующим трудовым законодательством предусмотрено применение районного коэффициента для расчета заработной платы, а также выплата процентной надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. ст. 316, 317 ТК РФ).

Таким образом, при определении размера вознаграждения подлежат учету все предусмотренные федеральным законодательством надбавки и отчисления в отношении заработной платы, которые не учтены оспариваемой нормой Закона Республики Хакасия.

Следовательно, раздел IV приложения N 30 к Закону Республики Хакасия в той части, в которой он не предусматривает при выплате ежемесячного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам учет отчислений по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, противоречит федеральному законодательству.

При таких обстоятельствах требования прокурора о признании части 2 статьи 20 (в части) Закона Республики Хакасия; таблиц NN 7, 8, 12 приложения N 24; раздела IV приложения N 30 к Закону Республики Хакасия недействующими со дня вступления в законную силу решения суда являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Учитывая, что Закон Республики Хакасия от 25 декабря 2007 года N 109-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и плановый период 2009, 2010 годов» опубликован в газете «Хакасия» от 30 декабря 2007 года N 250/1, суд считает необходимым обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 193 — 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить частично.

Признать часть 2 статьи 20 в части слов «с последующим восстановлением в республиканский бюджет данных сумм главным распорядителем, незаконными действиями которого, либо его должностных лиц, либо должностных лиц подведомственного ему получателя бюджетных средств был причинен вред взыскателю. Восстановление указанных средств осуществляется в срок, не превышающий трех месяцев» Закона Республики Хакасия от 25 декабря 2007 года N 109-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и плановый период 2009, 2010 годов»;

таблицы NN 7, 8, 12 приложения N 24;

раздел IV приложения N 30 в той части, в которой он не предусматривает при выплате ежемесячного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам учет отчислений по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, к Закону Республики Хакасия от 25 декабря 2007 года N 109-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и плановый период 2009, 2010 годов» противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении заявления прокурора Республики Хакасия о признании приложения N 1 в части утверждения суммы изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета в размере 58 897 тыс. руб.; таблицы 1 приложения N 24; таблиц NN 1, 7, 8, 12 приложения N 25 к Закону Республики Хакасия от 25 декабря 2007 года N 109-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2008 год и плановый период 2009, 2010 годов» противоречащим федеральному законодательству, недействующим — отказать.

Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере газеты «Хакасия».

Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Хакасия в течение десяти дней со дня составления решения в окончательной форме.

Председательствующий
Т.Л.ПЕТРОВА

Решение Верховного суда Республики Хакасия от 11.04.2008

установил:

решил:

Добавить комментарий Отменить ответ