О признании недействующей статьи 44.2 Закона РБ от 04.06.2004 N 84-з Об административных правонарушениях.
Решение Верховного суда Республики Башкортостан от 28.04.2009 по делу N 3-9/2009
Верховный суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Верховного суда РБ Козловой Н.В. при секретаре С.З.А. при участии прокурора Вильдановой Г.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Уфе 28 апреля 2009 года гражданское дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан о признании несоответствующими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года N 84-з «Об административных правонарушениях»
установил:
Государственным Собранием — Курултаем Республики Башкортостан принят Закон Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года N 84-з «Об административных правонарушениях» (далее — Закон РБ).
Согласно статье 44.2 Закона Республики Башкортостан непринятие органами местного самоуправления, уполномоченными организациями мер по отлову безнадзорных собак на подведомственной территории влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Прокурор Республики Башкортостан в интересах Российской Федерации, муниципальных образований, неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании несоответствующей федеральному законодательству и недействующей статьи 44.2 Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года N 84-з «Об административных правонарушениях».
В обоснование своих требований прокурором указано на то, что Закон Республики Башкортостан устанавливает административную ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по отлову безнадзорных собак на подведомственной территории.
Между тем, в силу части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Элементы вины и противоправности в бездействии органов местного самоуправления отсутствуют.
Понятие «непринятие мер по отлову безнадзорных собак» не имеет определенного содержания и в правоприменительной практике может быть определено и как непринятие нормативных правовых актов о порядке отлова безнадзорных собак и как неосуществление непосредственных действий, направленных на отлов собак.
Отлов безнадзорных собак не отнесен федеральным законодателем к вопросам местного значения, установленным статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В силу части 1 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в указанный Федеральный закон.
Таким образом, обязанность органов местного самоуправления по отлову безнадзорных собак не может быть установлена нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми по вопросам местного значения.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальным правовым актом является решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Из содержания данной нормы во взаимосвязи с положениями статей 7, 20, 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ следует, что муниципальные нормативные правовые акты могут приниматься исключительно по вопросам местного значения и по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В соответствии с пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В связи с тем, что отлов безнадзорных собак не может быть отнесен к вопросам местного значения, а также не является вопросом осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере отлова собак.
При отсутствии обязанности органов местного самоуправления по отлову безнадзорных собак, в том числе обязанности по принятию нормативных правовых актов в указанной сфере, установление административной ответственности за ее неисполнение нарушает государственные гарантии местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству.
По указанным основаниям прокуратурой республики 19.11.2008 в Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан принесен протест, который отклонен 11.12.2008 со ссылкой на то, что отлов безнадзорных собак относится к вопросам благоустройства населенных пунктов.
Однако отнесение отлова безнадзорных собак к мероприятиям по благоустройству населенных пунктов не подтверждено нормами федерального законодательства.
Анализ федерального законодательства показывает, что понятие «благоустройство» используется в нормативных правовых актах Российской Федерации в контексте архитектурной, градостроительной деятельности, коммунальной инфраструктуры и непосредственно связано с озеленением, обустройством мест общего пользования.
Кроме того, статья 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ не относит организацию благоустройства к вопросам местного значения муниципального района; организация благоустройства в силу требований пункта 19 части 1 статьи 14, пункта 25 части 1 статьи 16 отнесена к вопросам местного значения поселения и городского округа.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным; если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт; в этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Кроме того, отлов безнадзорных собак является санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятием, проведение которого возложено на органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; данная правовая позиция подтверждена Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 29.07.2004 N А57-8640/03-17.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия — это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.
Статья 7 «Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ с 01.01.2005.
В силу части 1 статьи 29 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению профилактических прививок.
Работы по отлову и содержанию безнадзорных животных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.1999 N 825, включены в перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок.
Профилактика инфекционных и массовых неинфекционных населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания в соответствии с пунктом 2 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 N 569, являются основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, осуществляемого Федеральной службой надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
В связи с увеличением количества выявленных эпизоотических очагов заболевания бешенством и участившихся случаев бешенства у бродячих, безнадзорных собак и кошек, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации принято постановление «Об усилении мероприятий по борьбе с бешенством в Российской Федерации».
Пунктом 1 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.08.2008 N 53 «Об усилении мероприятий по борьбе с бешенством в Российской Федерации» главам администраций субъектов Российской Федерации рекомендовано:
осуществлять необходимые меры по усилению профилактики бешенства, рассмотреть этот вопрос на заседаниях санитарно-противоэпидемических комиссий с участием представителей заинтересованных органов и организаций;
принять нормативные правовые акты, регулирующие правила содержания домашних животных;
предусмотреть выделение финансовых средств для создания и оснащения бригад для отлова безнадзорных животных, строительства мест для их содержания и прежде всего для подозрительных на заболевание бешенством, а также кремационных печей для утилизации трупов животных.
В силу статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 «О ветеринарии» задачами Государственной ветеринарной службы Российской Федерации являются:
предупреждение и ликвидация заразных и массовых незаразных болезней животных;
защита населения от болезней, общих для человека и животных.
Закон Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 не наделяет органы местного самоуправления какими-либо полномочиями в указанной сфере.
В соответствии с пунктами 2.1, 2.3, 3.7 Положения об Управлении ветеринарии при Министерстве сельского хозяйства Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11.09.2002 N 263, основными задачами и функциями Управления являются:
организация и контроль за проведением мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и массовых незаразных болезней животных, включая домашних на территории республики;
защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Таким образом, отлов безнадзорных собак как мероприятие, направленное на профилактику инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, должно осуществляться уполномоченными органами государственной власти.
Следовательно, возложение на органы местного самоуправления административной ответственности за непринятие мер по отлову собак противоречит федеральному законодательству.
11 февраля 2009 года прокурором в соответствии со ст. 39 ГПК РФ уточнены заявленные требования.
17 марта 2009 года прокурором дополнены основания заявленных требований.
Прокурор Республики Башкортостан просил признать статью 44.2 Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года N 84-з «Об административных правонарушениях» противоречащей статьям 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в части, устанавливающей ответственность органов местного самоуправления за непринятие мер по отлову безнадзорных собак на подведомственной территории, и недействующей.
В судебных заседаниях представители Прокуратуры Республики Башкортостан И.Р.Р., В.Г.А. (доверенности N 7/2-4-2008 от 20.12.2007 г.) заявление поддержали в полном объеме с учетом внесенных дополнений в основания заявленных требований от 11 февраля и 17 марта 2009 года и пояснили, что в силу части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Отлов безнадзорных собак не отнесен федеральным законодателем к вопросам местного значения, установленным статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В силу части 1 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в указанный Федеральный закон.
Таким образом, обязанность органов местного самоуправления по отлову безнадзорных собак не может быть установлена нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми по вопросам местного значения.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальным правовым актом является решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Из содержания данной нормы во взаимосвязи с положениями статей 7, 20, 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ следует, что муниципальные нормативные правовые акты могут приниматься исключительно по вопросам местного значения и по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В соответствии с пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В связи с тем, что отлов безнадзорных собак не может быть отнесен к вопросам местного значения, а также не является вопросом осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере отлова собак.
Прокурор также полагает, что отлов безнадзорных собак является санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятием, проведение которого возложено на органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При отсутствии обязанности органов местного самоуправления по отлову безнадзорных собак, в том числе обязанности по принятию нормативных правовых актов в указанной сфере, установление административной ответственности за ее неисполнение нарушает государственные гарантии местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству. Просил признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей статью 44.2 Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года N 84-з «Об административных правонарушениях».
Представитель Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан Я.Р.Р. (доверенность N 41-ГС от 21.01.2009 года) заявление не признал и пояснил, что с учетом анализа имеющихся в данной сфере нормативных правовых актов, полагает, что отлов безнадзорных собак относится к благоустройству населенных пунктов и установление административной ответственности за неисполнение указанных актов является правомерным и согласуется с федеральным законодательством. В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В этой связи ссылку на эту норму в просительной части заявления считает необоснованной, поскольку оспариваемая норма ей не противоречит, принята в соответствии с предоставленными полномочиями. Находит неправомерным и требования заявителя о признании противоречащей оспариваемой нормы статьям 14 — 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Полагает, что позиция заявителя относительно регулирования рассматриваемого вопроса федеральными законами «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и «О ветеринарии» несостоятельна.
Представитель Президента Республики Башкортостан Л.А.В. (доверенность N 02-01/138394 от 18.06.2008 года) заявление прокурора не признал и поддержала позицию представителя Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, дополнив тем, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в границах муниципальных образований местное самоуправление осуществляется органами, наделенными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 указанного Закона к вопросам местного значения относится организация благоустройства. Законодатель не приводит понятие «благоустройства», предполагает собой комплекс мероприятий, направленных на обеспечение санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, повышения комфортности условий проживания для жителей муниципального образования, поддержания единого архитектурного облика населенных пунктов. Отлов безнадзорных собак осуществляется в рамках благоустройства территорий населенных пунктов и осуществляется органами местного самоуправления на основании соответствующих муниципальных правовых актов. Ссылка прокурора на то, что отлов безнадзорных собак относится к вопросам санитарно-эпидемиологического законодательства является несостоятельной. В силу ст.ст. 2, 11 Федерального закона от 30 марта 199 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством выполнения санитарно-противоэпидемических мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил. Отлов собак как мера санитарно-противоэпидемических мероприятий не предусмотрена. В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В этой связи ссылку на эту норму в просительной части заявления считает необоснованной, поскольку оспариваемая норма ей не противоречит, принята в соответствии с предоставленными субъектам Российской Федерации полномочиями. Относительно оценки позиции прокурора о неопределенности правовой нормы, представитель отметил, что статьей 44.2 Закона Республики Башкортостан «Об административных правонарушениях» установлена административная ответственность за непринятие органами местного самоуправления, уполномоченными организациями мер по отлову безнадзорных собак на подведомственной территории. Содержание диспозиции отвечает требованиям ясности и определенности правового регулирования, установление административной ответственности по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, является правомерным и согласуется с федеральным законодательством. Просил отказать в удовлетворении заявления прокурора Республики Башкортостан ввиду необоснованности требований.
Заслушав объяснения представителя Прокурора Республики Башкортостан Вильдановой Г.А., представителя Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан Я.Р.Р. представителя Президента Республики Башкортостан Л.А.В., изучив материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В силу ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе, административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статьи 1.1., 1.2., пункт 3 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации).
В силу части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Элементы вины и противоправности в бездействии органов местного самоуправления отсутствуют.
В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации юридические лица признаются виновными в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным; если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт; в этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Понятие «непринятие мер по отлову безнадзорных собак» в оспариваемой правовой норме, по мнению суда, не имеет определенного содержания и в правоприменительной практике может быть определено и как непринятие нормативных правовых актов о порядке отлова безнадзорных собак и как неосуществление непосредственных действий, направленных на отлов собак.
Отлов безнадзорных собак не отнесен федеральным законодателем к вопросам местного значения, установленным статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В силу части 1 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в указанный Федеральный закон.
Таким образом, обязанность органов местного самоуправления по отлову безнадзорных собак не может быть установлена нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми по вопросам местного значения.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальным правовым актом является решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Из содержания данной нормы во взаимосвязи с положениями статей 7, 20, 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ следует, что муниципальные нормативные правовые акты могут приниматься исключительно по вопросам местного значения и по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В соответствии с пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В связи с тем, что отлов безнадзорных собак не может быть отнесен к вопросам местного значения, а также не является вопросом осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере отлова собак.
При отсутствии обязанности органов местного самоуправления по отлову безнадзорных собак, в том числе и обязанности по принятию нормативных правовых актов в указанной сфере, установление административной ответственности за ее неисполнение нарушает государственные гарантии местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству.
В силу ст.ст. 12, 132, 133 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Суд не может согласиться с позицией представителей Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан и Президента Республики Башкортостан об отнесении отлова собак к вопросам благоустройства населенных пунктов и с тем, что установление административной ответственности статьей 44.2 Закона Республики Башкортостан «Об административных правонарушениях» произведено субъектом в пределах его полномочий.
Статья 15 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ не относит организацию благоустройства к вопросам местного значения муниципального района; организация благоустройства в силу положений пункта 19 части 1 статьи 14, пункта 25 части 1 статьи 16 отнесена к вопросам местного значения поселения и городского округа.
Понятие «благоустройство» не содержится в законодательстве. Под благоустроительными мероприятиями необходимо понимать мероприятия организационного характера (на что прямо указывает лексическое значение используемых терминов «организовать» — упорядочить, придать планомерность, сплотить, наладить, устроить; «благоустроить» — оборудовать, сделать хорошим, удобным), осуществляемых при этом с соблюдением экологических, санитарно-эпидемиологических и иных требований, установленных федеральным законодательством Российской Федерации, за нарушение которых и предусматривается административная ответственность.
Объект правонарушения, предусмотренного статьей 44.2 Закона Республики Башкортостан — непринятие мер по отлову безнадзорных собак на подведомственной территории. Из диспозиции статьи усматривается санитарно-эпидемиологическая и ветеринарная направленность административного правонарушения, поскольку безнадзорные собаки являются переносчиками инфекционных заболеваний и при контакте с человеком несут опасность заражения бешенством. Исходя из санитарно-эпидемиологической и ветеринарной направленности данных мероприятий, общие требования, предъявляемые к их выполнению, регулируются федеральными законами «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О ветеринарии».
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия — это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. Положения Закона направлены на создание для человека благоприятной окружающей среды и охрану человека от болезней, общих для человека и животных.
Статья 7 «Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ с 01.01.2005.
В силу части 1 статьи 29 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе, мероприятия по осуществлению профилактических прививок.
Работы по отлову и содержанию безнадзорных животных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.1999 N 825, включены в перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок.
Профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания в соответствии с пунктом 2 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 N 569, являются основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, осуществляемого Федеральной службой надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Пунктом 1 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.08.2008 N 53 «Об усилении мероприятий по борьбе с бешенством в Российской Федерации» главам администраций субъектов Российской Федерации рекомендовано:
осуществлять необходимые меры по усилению профилактики бешенства, рассмотреть этот вопрос на заседаниях санитарно-противоэпидемических комиссий с участием представителей заинтересованных органов и организаций;
принять нормативные правовые акты, регулирующие правила содержания домашних животных;
предусмотреть выделение финансовых средств для создания и оснащения бригад для отлова безнадзорных животных, строительства мест для их содержания и прежде всего для подозрительных на заболевание бешенством, а также кремационных печей для утилизации трупов животных.
В силу пункта 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации N 554 от 24 июля 2000 года, устанавливаются единые санитарно-эпидемиологические требования к организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Согласно ст. 55 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
За нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий статьей 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях уже установлена административная ответственность.
В силу статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 «О ветеринарии» задачами Государственной ветеринарной службы Российской Федерации являются:
предупреждение и ликвидация заразных и массовых незаразных болезней животных;
защита населения от болезней, общих для человека и животных.
Согласно статье 23 ФЗ «О ветеринарии» должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с настоящим Законом и другими актами законодательства Российской Федерации. В настоящее время в главе 10 КоАП Российской Федерации имеются специальные нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушения в области ветеринарии, в частности, статья 10.6 КоАП Российской Федерации.
Закон Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 не наделяет органы местного самоуправления какими-либо полномочиями в указанной сфере и, соответственно, они не могут быть привлечены к административной ответственности за невыполнение мероприятий в санитарно-противоэпидемиологической и ветеринарной областях. Место совершения правонарушения и его характер (отлов собак) не изменяет характера правонарушения, его санитарно-эпидемиологической и ветеринарной направленности.
При указании в вышеприведенных Федеральных законах на установление административной ответственности в соответствии с настоящими Законами и другими актами законодательства Российской Федерации, установление административной ответственности субъектом Российской Федерации, признано судом превышением субъектом Российской Федерации нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с пунктами 2.1, 2.3, 3.7 Положения об Управлении ветеринарии при Министерстве сельского хозяйства Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11.09.2002 N 263, основными задачами и функциями Управления являются:
организация и контроль за проведением мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и массовых незаразных болезней животных, включая домашних на территории республики;
защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
совместно с Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Башкортостан, Территориальным управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан, федеральным государственным учреждением здравоохранения Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Башкортостан разработка и реализация мероприятий по профилактике болезней, общих для человека и животных.
Согласно плану комплексных мероприятий по борьбе с бешенством сельскохозяйственных, домашних и диких животных в Республике Башкортостан на период 2005 — 2010 г.г. организация охотничьих бригад для проведения отстрела волков, бродячих собак, имеющих признаки заболевания, возложена на Министерство природных ресурсов, Управление Россельхознадзора по Республике Башкортостан; отлов собак, независимо от породы и назначения, находящихся на улице и в иных общественных местах без сопровождающего лица, а также бездомных кошек (п. 2.3) — на специализированные предприятия, созданные решениями районных, городских, поселковых, сельских администраций.
Согласно Постановлению Правительства Республики Башкортостан N 298 от 26 августа 2008 года «О мерах по предупреждению возникновения заболевания домашних и диких свиней африканской чумой на территории Республики Башкортостан и комплексного плана мероприятий к нему организация мероприятий по уничтожению грызунов, отлову и уничтожению бродячих собак и кошек, проведение дезинфекции и других ветеринарно-санитарных мероприятий возложено на Управление ветеринарии при Минсельхозе Республики Башкортостан; администрации муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан (по согласованию).
Таким образом, отлов безнадзорных собак как мероприятие, направленное на профилактику инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, должно осуществляться уполномоченными органами государственной власти.
Следовательно, возложение на органы местного самоуправления административной ответственности за непринятие мер по отлову собак противоречит федеральному законодательству.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Таким образом, суд считает, что статья 44.2 Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года N 84-з «Об административных правонарушениях» не соответствует и противоречит статье 1.3, частям 1 и 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьям 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в связи с чем ее следует признать недействующей и не порождающей правовых последствий со дня вступления в законную силу решения суда.
Руководствуясь ст.ст. 191 — 197 ГПК РФ, Верховный суд Республики Башкортостан
решил:
Заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворить, признать статью 44.2 Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года N 84-з «Об административных правонарушениях» противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.
Председательствующий
Н.В.КОЗЛОВА