В удовлетворении заявления о признании незаконными действий прокуратуры субъекта РФ по направлению жалобы на рассмотрение должностным лицам, действия которых обжалуются, отказано правомерно, так как направлением заявления на разрешение в указанный орган не были нарушены ни требования законодательства РФ, ни права заявителя, которым не доказано, какие его права и охраняемые законом интересы будут восстановлены в случае удовлетворения заявления.

Апелляционное определение Верховного суда Республики Алтай от 12.02.2014 по делу N 33-56

Председательствующий — Полякова С.И.

Апелляционная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай в составе:

председательствующего — Ялбаковой Э.В.,

судей — Кокшаровой Е.А., Шинжиной С.А.,

при секретаре — В.,

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора г. Горно-Алтайска К.Ю.В., апелляционной жалобе Л.М.Г. на решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 28 ноября 2013 года, которым

заявление Л.М.Г. удовлетворено частично.

Действия прокуратуры города Горно-Алтайска в части направления жалобы Л.М.Г., поступившей в прокуратуру города Горно-Алтайска 13.05.2013 года, на рассмотрение в Управление Росреестра по Республике Алтай, действия которого обжалуются; в части непредоставления для ознакомления материалов и документов, касающихся рассмотрения обращения Л.М.Г. признаны незаконными.

С Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Л.М.Г. взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере <данные изъяты>, по сканированию в размере <данные изъяты>; почтовые расходы в размере <данные изъяты>, расходы на проезд в размере <данные изъяты>, а всего <данные изъяты>.

Требования Л.М.Г. к прокуратуре города Горно-Алтайска о признании незаконными действий в части непредоставления ответа по существу поставленных в обращении вопросов; в части необеспечения объективного, всестороннего рассмотрения обращений; в части разглашения сведений, содержащихся в обращении; в части непредоставления ответа на заявление от 13.09.2013 года; о компенсации морального вреда оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Кокшаровой Е.А., апелляционная коллегия

установила:

Л.М.Г. обратилась в суд с заявлением о признании действия прокуратуры города Горно-Алтайска незаконным, указывая на следующее. Л.М.Г. <дата> года обратилась в прокуратуру города Горно-Алтайска с жалобой на бездействие руководства Управления Росреестра по Республике Алтай. Прокуратура <дата> года направила Л.М.Г. ответ о том, что ее жалоба была направлена на рассмотрение Управления Росреестра по Республике Алтай, то есть тому лицу, чьи действия (бездействие) были обжалованы. Л.М.Г. полагает, что ее жалоба от <дата>, содержащая факты нарушения руководством Управления Росреестра по Республике Алтай федерального законодательства, ее прав и законных интересов, была рассмотрена прокуратурой с нарушением ФЗ N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и ФЗ «О прокуратуре в Российской Федерации».

В связи с этим Л.М.Г. просила суд признать действие прокуратуры города Горно-Алтайска по направлению ее жалобы на действия руководства Управления Росреестра по РА от <дата> года на рассмотрение в государственный орган, должностному лицу, действия которого были обжалованы в ее заявлении, незаконным.

В последующем Л.М.Г. неоднократно уточняла, изменяла и дополняла свои требования, указывая на следующее. Л.М.Г. <дата> года направила в прокуратуру города повторное обращение и просьбу ознакомить с материалами проверки, а <дата> года — дополнительные сведения к поданным ранее обращениям. Прокуратура города в письме от <дата> года сообщила, что проверка по обращению проведена. Однако Л.М.Г. считает, что в письме отсутствует ответ по существу поставленных в обращении вопросов, устно Л.М.Г. было отказано в ознакомлении с материалами проверки. Согласно материалам надзорного производства жалоба Л.М.Г. фактически не рассматривалась, поскольку данное дело не содержит каких-либо материалов, кроме обращения. С материалами, касающимися обращения Л.М.Г. она была ознакомлена <дата> года при ознакомлении с материалами судебного дела, в то время как просьба об ознакомлении была ею подана в прокуратуру города <дата>. Кроме того, <дата> года Л.М.Г. обратилась в прокуратуру города с заявлением об ознакомлении с документами, материалами, касающимися рассмотрения ее обращения, однако до настоящего времени прокуратура города Л.М.Г. не предоставила какой-либо ответ по данному обращению и не предоставила возможность ознакомления с материалами надзорного производства.

В последней редакции заявления требования Л.М.Г. сформулированы следующим образом. Признать незаконными действия прокуратуры города Горно-Алтайска по направлению жалобы на рассмотрение должностным лицам, действия которых обжалуются; непредоставлению для ознакомления документов и материалов, касающихся рассмотрения обращения; непредоставлению ответа по существу поставленных в обращении вопросов; разглашению сведений, содержащихся в обращении; необеспечению объективного, всестороннего рассмотрения обращения; непредоставления ответа на заявление от <дата> года. Взыскать моральный вред с казны Российской Федерации в размере 100 000 рублей. Возместить судебные расходы: государственную пошлину в размере 200 рублей, транспортные расходы в размере 91 рубль, почтовые расходы в размере 32,25 рублей, расходы по распечатке в сумме 24 рубля. Требования о компенсации морального вреда мотивированы тем, что прокуратура города своими противоправными действиями причинила Л.М.Г. нравственные и физические страдания, вследствие чего Л.М.Г. испытывает негативные явления и переживания (беспокойство, тревожность, депрессию, страх, стыд, унижение, эмоциональную подавленность). Л.М.Г. лишена ощущения безопасности, правовой стабильности, нарушено ее психологическое благополучие, нравственные переживания привели к невозможности продолжать активную общественную жизнь.

Суд вынес вышеизложенное решение, с которым не согласился прокурор г. Горно-Алтайска К.Ю.В. в апелляционном представлении просит решение суда в части признания незаконными действий прокуратуры г. Горно-Алтайска отменить, указывая, что обстоятельства нахождения сотрудников Управления Росреестра по РА в алкогольном опьянении не могли являться предметом надзора прокуратуры, и соответственно, подлежать проверке. В силу ч. 3 ст. 8 ФЗ N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», пункта 3.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генеральной Прокуратуры РФ от 30.01.2013 года, ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» направление прокуратурой города обращения заявителя для рассмотрения по существу руководителю Управления Росреестра по РА, компетентному в вопросах соблюдения дисциплины труда сотрудниками учреждения, проведении служебных проверок в отношении сотрудников учреждения, является законным и обоснованным. Данный вывод также следует из смысла ст. 59 ФЗ N 79 «О государственной гражданской службе РФ» согласно которой, служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. Считает, что исковые требования Л.М.Г. о признании незаконными действий прокуратуры по непредставлению для ознакомления материалов и документов по факту обращения заявителя не подлежали удовлетворению, поскольку заявитель была с ними ознакомлена в судебном заседании. Требование заявителя об ознакомлении с видеоматериалами не могли быть удовлетворены, поскольку прокуратурой видеозаписи не истребовались, так как обращение было перенаправлено в Управление Росреестра по РА.

Л.М.Г. в своей апелляционной жалобе просит об отмене решения суда в части, которой в удовлетворении требований ей отказано. В обоснование жалобы ссылается, что суд не учел, что обращение заявителя не было рассмотрено прокуратурой объективно, всесторонне, как того требует Закон о порядке рассмотрения обращений граждан. Прокуратура, направив обращение заявителя в Управление, разгласила содержащиеся в нем сведения. В силу закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» прокуратура обязана была дать ответы заявителю по существу поставленных в обращениях вопросов. Ответа на обращение от <дата> года не последовало. Причиненный моральный вред, доказан пояснениями заявителя.

В дополнениях к апелляционной жалобе Л.М.Г. приводит доводы аналогичные изложенным в первоначальной жалобе, просит отменить решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 28.11.2013 за N 2-2397 в обжалуемой части, принять по делу новое решение, удовлетворив требования о признании незаконными действий в части непредоставления ответа по существу поставленных в обращении вопросов; в части необеспечения объективного, всестороннего рассмотрения обращений; в части разглашения сведений, содержащихся в обращении; в части непредоставления ответа на заявление от <дата>; о компенсации морального вреда оставить без удовлетворения.

Проверив материалы дела, выслушав помощника прокурора Д.А.С. поддержавшего апелляционное представление, изучив доводы представления и жалобы, апелляционная коллегия приходит к следующему.

Согласно ст. 254 ГПК РФ, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например — при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения. Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

При этом следует иметь ввиду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействий) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка.

Как установлено судом, подтверждается материалами дела, заявитель Л.М.Г. <дата> года обратилась в прокуратуру города Горно-Алтайска с заявлением, в котором выразила мнение о сокрытии должностными лицами Управления Росреестра по Республике Алтай факта распития спиртных напитков сотрудниками Управления и нахождения в состоянии алкогольного опьянения на рабочем месте, не принятии должностными лицами мер, установленных законодательством о государственной гражданской службе к нарушителям служебной дисциплины. В связи с чем, Л.М.Г. просила о проведении прокуратурой служебной проверки соблюдения трудового законодательства, законодательства о государственной гражданской службе в Управлении Росреестра по вышеуказанным фактам; просила проверить соблюдение законности и объективности при проведении служебной проверки, проведенной в отношении названных в заявлении сотрудников Управления Росреестра, установить факт нахождения на рабочем месте в состоянии алкогольного опьянения сотрудников Управления Росреестра.

Из материалов дела следует, что <дата> года обращение заявителя, поступившее в прокуратуру <дата>, направлено для рассмотрения и дачи ответа в Управление Росреестра по Республике Алтай. Согласно ответу должностного лица прокуратуры города Горно-Алтайска вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности за нарушение трудового распорядка является компетенцией работодателя. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Постановляя решение об удовлетворении этой части требований, суд первой инстанции исходил из того, что прокуратура не имела законных оснований для направления обращения Л.М.Г. в Управление Росреестра по Республике Алтай, поскольку в данном обращении Л.М.Г. обжаловала действия данного государственного органа и его должностных лиц. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 года N 59-ФЗ и Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 года N 45 содержат прямой запрет на направление обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления, организацию или должностному лицу, решение или действие которых обжалуется.

С этим выводом суда апелляционная коллегия согласиться не может.

Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гарантируется право гражданина получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, а на соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо возлагается обязанность дать ответ заявителю (пункт 3 статьи 5 и пункт 4 части 1 статьи 10 Федерального закона).

При этом, в силу части 6 статьи 8 названного Федерального закона запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Приведенные положения в полной мере распространяются на органы прокуратуры ввиду прямого указания на это в статье 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Пункт 2.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 30 января 2013 года N 45, также не допускает передачу обращения на разрешение лицу, чьи действия и (или) решения обжалуются.

Между тем, согласно терминологии, содержащейся в статье 4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращением гражданина являются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

При этом жалобой гражданина следует считать его просьбу о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Вместе с тем, обращение Л.М.Г. от 13.05.2013 года не содержит просьбы о защите либо восстановлении нарушенных прав, свобод или законных интересов принадлежащих ей либо третьим лицам. Указывает о нарушении законов, недостатках в работе государственного органа и его должностных лиц, в связи с чем, его следует расценивать в качестве обращения в форме заявления (ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Частью 6 статьи 8 названного Федерального закона установлен запрет на направление обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется в виде жалобы.

При этом суд первой инстанции не учел, что указанный запрет не распространяется на обращения гражданина в форме заявления, с которым и обратилась Л.М.Г. в прокуратуру.

Не было принято во внимание и то обстоятельство, что ответы на обращения Л.М.Г. от 08.02.2013 года, 28.02.2013 года в Управление Росреестра Республики Алтай его должностными лицами не давались, в заявлении от <дата> года, направленном в прокуратуру г. Горно-Алтайска заявитель не высказывалась о несогласии с какими-либо решениями, принятыми, по ее обращениям Управлением Росреестра. Просьбы Л.М.Г. о проведении прокуратурой служебной проверки в Управлении Росреестра по Республике Алтай, проверке соблюдения законности и объективности при проведении служебной проверки Управлением Росреестра по Республике Алтай в отношении его сотрудников, установлении факта нахождения на рабочем месте в состоянии алкогольного опьянения сотрудников Управления Росреестра не относятся к компетенции органов прокуратуры, поскольку в соответствии со ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», при осуществлении надзора за исполнением законом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

<дата> Управлением Росреестра по Республике Алтай в адрес Л.М.Г. был направлен ответ по существу ее обращения от <дата>, поступившего из прокуратуры г. Горно-Алтайска.

Обращение в суд с требованием о защите прав предполагает возможность восстановления нарушенных прав тем способом защиты, о применении которого просит истец (ч. 1 ст. 3 ГПК РФ). При этом, как следует из содержания ст. 12 ГК РФ, защита гражданских прав осуществляется способами, предусмотренными законами.

Согласно положениям ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 258 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

Из смысла приведенных выше норм бремя доказывания нарушения своих прав и свобод возлагается на истца, однако, истцом не доказано, какие ее права и охраняемые законом интересы будут восстановлены в случае удовлетворения требований.

При таком положении направлением заявления Л.М.Г. на разрешение в Управление Росреестра по Республике Алтай не были нарушены ни требования законодательства, ни права Л.М.Г.

Ошибочными являются также выводы суда о незаконности действий прокуратуры в части непредставления материалов и документов, касающихся рассмотрения обращения Л.М.Г. Поскольку, факт ознакомления Л.М.Г. с материалами надзорного производства при осуществлении производства по гражданскому делу установлен. В материалах надзорного производства N 627-ж-2013 содержатся только заявления и документы, представленные самой Л.М.Г. ответы прокуратуры на заявления Л.М.Г. которые у заявителя имеются.

Таким образом, нарушения прав и законных интересов Л.М.Г. на ознакомление с документами, касающимися рассмотрения ее обращения не установлено.

Из анализа решения в оспариваемой прокурором части, можно сделать вывод, что при его принятии суд первой инстанции не установил обстоятельства, имеющие значение для дела, сделал выводы, которые не соответствуют обстоятельствам дела, не применил закон, подлежащий применению к спорным правоотношениям, в связи с чем, постановил незаконное и необоснованное решение о частичном удовлетворении требований Л.М.Г.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявления и взыскания судебных расходов.

С учетом изложенного, применительно к положениям ст. 330 ГПК РФ, постановленное по делу решение суда первой инстанции в части, которой заявление Л.М.Г. удовлетворено — действия прокуратуры города Горно-Алтайска по направлению жалобы Л.М.Г., поступившей в прокуратуру города Горно-Алтайска <дата>, на рассмотрение в Управление Росреестра по Республике Алтай, действия которого обжалуются; в части непредоставления для ознакомления материалов и документов, касающихся рассмотрения обращения Л.М.Г. признаны незаконными, взыскания с Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Л.М.Г. судебных расходов по уплате государственной пошлины в размере <данные изъяты>, по сканированию в размере <данные изъяты>; почтовых расходов в размере <данные изъяты>, расходов на проезд в размере <данные изъяты>, а всего <данные изъяты> подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении предъявленных исковых требований.

В остальной части решение отвечает требованиям ст. 195 ГПК РФ и отмене не подлежит.

Доводы Л.М.Г. о разглашении сведений, содержащихся в обращении, непредоставлении прокуратурой города ответа на заявление от <дата> года являлись предметом исследования и оценки в судебном заседании суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка в решении, оснований не согласиться с которой апелляционная коллегия не усматривает.

Указание Л.М.Г. о том, что ее обращение рассмотрено необъективно, в ответе прокуратуры не содержится ответа по существу поставленных вопросов не может служить основанием к отмене судебного акта. Несогласие с содержанием и выводами прокуратуры, изложенными в ответе, о бездействии прокуратуры г. Горно-Алтайска в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации не свидетельствует.

Апелляционная коллегия принимает во внимание, что выбор конкретных мер прокурорского реагирования, в том случае, если имеются к тому основания, равно как и отказ в применении этих мер, относится к усмотрению органов прокуратуры, оценка которого не входит в компетенцию суда. В противном случае, это означало бы лишение органов прокуратуры самостоятельности в решении подведомственных им вопросов согласно положениям Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации».

Из анализа в частности статьи 22 вышеназванного закона, следует, что принятие прокурором мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов является правом прокурора. Указанный Закон не содержит императивных норм предписывающих прокурору в обязательном порядке внести представление или принести протест при наличии обращения о том заинтересованных лиц.

Кроме того, непринятие прокурором мер прокурорского реагирования, при том, что заявителю предоставлена возможность самостоятельной судебной защиты своего права, не может рассматриваться как нарушение его конституционных прав.

Учитывая изложенное, требования Л.М.Г. о взыскании компенсации морального вреда удовлетворению не подлежат.

При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия считает, что оснований для удовлетворения жалобы Л.М.Г. не имеется, решение суда в части отказа в удовлетворении ее требований является законным и обоснованным.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 ГПК РФ,

определила:

Апелляционное представление прокурора г. Горно-Алтайска К.Ю.В., удовлетворить.

Решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 28 ноября 2013 года в части удовлетворения требований Л.М.Г. о признании действий прокуратуры города Горно-Алтайска в части направления жалобы Л.М.Г., поступившей в прокуратуру города Горно-Алтайска 13.05.2013 года, на рассмотрение в Управление Росреестра по Республике Алтай, действия которого обжалуются; в части непредоставления для ознакомления материалов и документов, касающихся рассмотрения обращения Л.М.Г. незаконными, взыскания судебных расходов по уплате государственной пошлины в размере <данные изъяты>, по сканированию в размере <данные изъяты>; почтовых расходов в размере <данные изъяты>, расходов на проезд в размере <данные изъяты>, а всего <данные изъяты> отменить.

Принять в отмененной части новое решение, которым отказать в удовлетворении требований Л.М.Г. о признании действий прокуратуры города Горно-Алтайска в части направления жалобы Л.М.Г., поступившей в прокуратуру города Горно-Алтайска <дата>, на рассмотрение в Управление Росреестра по Республике Алтай, действия которого обжалуются; в части непредоставления для ознакомления материалов и документов, касающихся рассмотрения обращения Л.М.Г. незаконными, взыскании судебных расходов по уплате государственной пошлины в размере <данные изъяты> по сканированию в размере <данные изъяты>; почтовых расходов в размере <данные изъяты>, расходов на проезд в размере <данные изъяты>, а всего <данные изъяты>.

В остальной части решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 28 ноября 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Л.М.Г. — без удовлетворения.

Председательствующий
Э.В.ЯЛБАКОВА

Судьи
Е.А.КОКШАРОВА
С.А.ШИНЖИНА