О признании недействующими отдельных положений постановления администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55 Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования Город Томск.
Решение Советского районного суда г. Томска от 28.10.2011 N 2-2935/2011
(извлечение)
Прокурор г. Томска в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с учетом представленных уточнений с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вынесения судебного решения:
— п. 3.1 постановления администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» (в редакции постановлений администрации Города Томска от 01.06.2011 N 572, от 06.06.2011 N 583, от 23.06.2011 N 653) в части, устанавливающей полномочия глав администраций районов г. Томска по организации формирования и ведения районных перечней закрепленных территорий (далее — постановление администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55);
— п. 3.2 постановления администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55 в части полномочий глав администраций районов Города Томска по закреплению таких территорий;
— п.п. 1.8, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск», утвержденных постановлением администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55 (в редакции постановлений администрации Города Томска от 01.06.2011 N 572, от 06.06.2011 N 583, от 23.06.2011 N 653) (далее — Правила);
— п. 2.2.3 Правил в части обязанности собственников временных (некапитальных) объектов и (или) уполномоченных ими лиц производить благоустройство и содержание территорий вокруг объекта исходя из расстояния 5 метров от любой точки периметра временного (некапитального) объекта, а при наличии ограждения — исходя из расстояния 5 метров от периметра ограждения;
— п. 2.2.4 Правил в части обязанности жилищно-эксплуатационных организаций, а при их отсутствии собственников помещений в многоквартирном жилом доме и (или) уполномоченных ими лиц, осуществлять содержание закрепленной за ними территории;
— п. 2.2.5 Правил в части обязанности собственников, арендаторов зданий, строений, сооружений и (или) уполномоченных ими лиц осуществлять уборку закрепленной за ними территорий;
— п. 2.3 Правил в части обязанности физических лиц, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, и (или) юридических лиц осуществлять благоустройство и содержание закрепленной за ними территории;
— п. 3.1.5 Правил в части обязанности физических и юридических лиц осуществлять содержание и уборку прилегающей и закрепленной территории;
— п. 3.3.2 Правил в части обязанности жилищно-эксплуатационных организаций, а при их отсутствии собственников помещений в многоквартирном жилом доме и (или) уполномоченных ими лиц, а также собственников (владельцев) индивидуальных жилых домов осуществлять уборку и содержание закрепленной за ними территории, в том числе вывоз образовавшегося на указанных территориях мусора;
— п. 3.3.3.2 Правил в части обязанности субъектов благоустройства осуществлять уборку, благоустройство и содержание территорий, прилегающих к многоквартирным домам, и закрепленных за ними территорий;
— п. 3.3.3.6 Правил в части обязанности субъектов благоустройства осуществлять содержание и уборку территорий, прилегающих к индивидуальным жилым домам, и закрепленных за ними территорий;
— п. 3.3.4.12 Правил в части обязанности собственников (владельцев) индивидуальных жилых домов осуществлять вывоз снега и ледяных образований с закрепленной территории;
— п. 3.4.1 Правил в части возложения на собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания обязанности осуществлять организацию благоустройства закрепленной территории;
— п. 3.4.2.1 Правил в части обязанности собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания осуществлять содержание закрепленной территории;
— п. 3.4.3.1, п. 3.4.3.3 Правил в части обязанности собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания осуществлять регулярную очистку закрепленной территории от снега и льда;
— п. 3.4.3.4 Правил в части обязанности собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания осуществлять уборку закрепленной территории;
— п.п. 3.4.3.6, 3.4.3.7 Правил в части обязанности собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания осуществлять вывоз снега и ледяных образований с закрепленных территорий;
— п. 3.5.1 Правил в части обязанности компании, управляющей розничным рынком, и организатора ярмарки осуществлять организацию благоустройства закрепленной территории;
— п.п. 3.5.8.2, 3.5.8.3 Правил в части обязанности компании, управляющей розничным рынком, и организатора ярмарки осуществлять регулярную очистку закрепленной территории от снега и льда;
— п.п. 3.5.8.5, 3.5.8.6 Правил в части обязанности компании, управляющей розничным рынком, и организатора ярмарки осуществлять вывоз снега и ледяных образований с закрепленных территорий;
— п. 3.6.2 Правил в части обязанности собственников владельцев зон отдыха осуществлять организацию благоустройства закрепленной территории.
Указал, что указанные нормы противоречат требованиям федерального законодательства, существенно нарушают права юридических лиц и физических лиц, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, поскольку федеральным законодательством не предусмотрено возможности возложения на указанных лиц обязанности по содержанию и уборке, не принадлежащей, но закрепленной за ними территории. Данная обязанность лежит на муниципальных органах и относится к вопросом местного значения, которые разрешаются за счет средств местного бюджета.
В судебном заседании помощник прокурора г. Томска Маликова Д.А. заявление поддержала по доводам в нем изложенным.
Представитель администрации г. Томска Литвина Е.С., действующая на основании доверенности, представила отзыв на заявление, согласно которому считает требования заявителя не подлежат удовлетворению, указала, что данные нормативные акты приняты в рамках компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением порядка принятия и введения его в действие, а также не нарушают прав и охраняемых законом интересов физических и юридических лиц, по содержанию соответствуют правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Выслушав мнение лиц, участвующих в деле, прокурора, исследовав материалы дела, суд считает что, заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В соответствии с частью 1 статьи 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган и должностное лицо, принявшее оспариваемый акт.
Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ).
В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы, форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принять нормативные правовые акты, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Согласно п. 24 Постановления Пленума в случае, если суд установит, что порядок принятия оспариваемого акта соблюден, он должен проверить соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом в соответствии с п. 6 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС от 01.06.1996 г. N 6/8 суд может признать оспариваемый нормативный акт недействительным при наличии двух условий, если он не соответствует закону и одновременно с этим нарушает гражданские права и охраняемые интересы заявителя.
Постановлением администрации г. Томска от 26.01.2011 N 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» (далее — постановление) утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» (далее — Правила). Указанный нормативный правовой акт официально опубликован в «Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» от 27.01.2011 выпуск N 2.2.
Постановлениями администрации Города Томска от 01.06.2011 N 572, от 06.06.2011 N 583, от 23.06.2011 N 653 (опубликованы «Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» от 02.06.2011 N 20, от 09.06.2011 N 21, от 30.06.2011 N 25) в названный муниципальный нормативный правовой акт внесены изменения.
В силу п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», п. 1.25 ст. 8 Устава Города Томска организация благоустройства городского округа отнесена к вопросам местного значения.
В соответствии с п.п. 1, 2 ст. 4 Закона Томской области от 15.08.2002 N 61-ОЗ «Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов Томской области» к полномочиям органов местного самоуправления отнесено принятие правовых актов по обеспечению благоустройства, контроль за их соблюдением и осуществление управления по этому вопросу на соответствующей территории, координация деятельности граждан, юридических лиц по проведению мероприятий по благоустройству.
Согласно п. 1.31 ст. 40 Устава Города Томска обеспечение организации благоустройства отнесено к компетенции администрации г. Томска.
Таким образом, постановление администрации г. Томска от 26.01.2011 N 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» принято уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции.
Указанный муниципальный правовой акт определяет требования к осуществлению благоустройства территории муниципального образования «Город Томск», предусматривающие закрепление за физическими и юридическими лицами территории, на которой они обязаны осуществлять уборку, а также деятельность по благоустройству и содержанию территории.
Определение закрепленной территории содержится в п. 1.8 Правил, согласно которому закрепленная территория — земельный участок и (или) территория в границах муниципального образования «Город Томск», закрепляемая за физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуального предпринимателя, и (или) юридическими лицами, обязанными осуществлять уборку территорий, а также осуществлять деятельность по ее благоустройству и содержанию на основании муниципального правового акта главы администрации района Города Томска. Для целей реализации настоящих Правил закрепленной территорией для физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуального предпринимателя, могут выступать только земельные участки и (или) иные территории, используемые физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуального предпринимателя, для осуществления предпринимательской деятельности.
Требования к определению закрепленной территории (границам, площади) изложены в п.п. 2.7 — 2.8 Правил.
В соответствии с п.п. 1.8, 2.6 Правил закрепленная территория за физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуального предпринимателя, юридическими лицами определяется на основании муниципального правового акта главы администрации соответствующего района Города Томска.
В соответствии с подп. 3.1., 3.2. п. 3. постановления главам администраций Кировского, Ленинского, Октябрьского, Советского районов Города Томска необходимо в срок до 01.04.2011 организовать формирование и ведение районных перечней закрепленных территорий с указанием адресов мест нахождения территорий, их площади, лиц, обязанных осуществлять уборку территорий, в срок до 01.06.2011 организовать на территории соответствующих районов закрепление территорий, указанных в подпункте 3.1. пункта 3. настоящего постановления, в соответствии с настоящим постановлением за лицами, обязанными осуществлять уборку территорий.
Таким образом, на основании предусмотренного вышеназванными нормами механизма закрепления территорий ряд положений Правил определяет обязанности физических лиц, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуального предпринимателя, и юридических лиц по содержанию и уборке закрепленных за ними территорий.
Пункт 2.2.3. Правил устанавливает, что собственники временных (некапитальных) объектов и (или) уполномоченные ими лица обязаны производить, в том числе, благоустройство и содержание территории вокруг объекта исходя из расстояния 5 метров от любой точки периметра временного (некапитального) объекта, а при наличии ограждения — исходя из расстояния 5 метров от периметра ограждения.
В пункте 2.2.4. Правил закреплено, что жилищно-эксплуатационные организации, а при их отсутствии — собственники помещений в многоквартирном жилом доме и (или) уполномоченные ими лица помимо содержания придомовой территории осуществляют также содержание закрепленной за ними территории.
Обязанность собственников, арендаторов зданий, строений, сооружений и (или) уполномоченных ими лиц осуществлять уборку закрепленной за ними территории предусмотрена п. 2.2.5. Правил.
Согласно п. 2.3. Правил организация благоустройства и содержания земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и в отношении которых органом государственной власти или органом местного самоуправления не принято решение о предоставлении физическим и (или) юридическим лицам, а также территории общего пользования возлагается на муниципальное образование «Город Томск» в лице его органов местного самоуправления, за исключением случаев закрепления территории за физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуального предпринимателя, и (или) юридическими лицами в порядке, предусмотренном настоящими Правилами.
В пункте 2.5. Правил закреплено, что физические лица, зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя, и (или) юридические лица обязаны осуществлять благоустройство и содержание закрепленной за ними территории муниципального образования «Город Томск» в соответствии с настоящими Правилами.
Пунктом 3.1.5. Правил на юридических и физических лиц возложена обязанность осуществлять содержание и уборку территории благоустройства (включая закрепленную) самостоятельно либо путем заключения договоров со специализированными организациями.
Пункт 3.3.2. Правил возлагает на жилищно-эксплуатационные организации, а в случае их отсутствия — на собственников помещений в многоквартирных домах, собственников индивидуальных жилых домов обязанности по уборке и содержанию закрепленных территорий.
В п. 3.3.3.2. Правил определена обязанность субъектов благоустройства в летний период содержать в чистоте и порядке придомовую и закрепленную территории, определенные в соответствии с настоящими Правилами, производить покос сорных и карантинных трав.
В п. 3.3.3.6. Правил закреплены основные требования к содержанию территорий индивидуальной жилой застройки (включая закрепленную территорию) в летний период с возложением на субъектов благоустройства выполнения ряда обязанностей.
Пункт 3.3.4.12. устанавливает, что вывоз снега и ледяных образований с территорий индивидуальной жилой застройки и закрепленных территорий и их последующее размещение в местах, определяемых в соответствии с настоящими Правилами, осуществляется собственниками (владельцами) индивидуальных жилых домов, в том числе путем заключения соответствующих договоров со специализированными организациями.
В ряде пунктов Правил содержатся положения, предусматривающие обязанности содержания закрепленных территорий собственниками (владельцами) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, общественного питания (п.п. 3.4.1., 3.4.2.1., 3.4.3.1, 3.4.3.3., 3.4.3.4., 3.4.3.6., 3.4.3.7.), управляющей розничным рынком компанией, организатором ярмарки (п.п. 3.5.1., 3.5.8.2., 3.5.8.3., 3.5.8.5., 3.5.8.6.), собственниками (владельцами) территорий зон отдыха (п. 3.6.2. Правил).
Возложение указанными выше нормами обязанности по уборке, благоустройству и содержанию территории на юридических лиц и физических лиц, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, которым указанная территория не принадлежит на каком-либо правовом основании, в том числе закрепленной территории, на основании муниципального правового акта главы администрации района Города Томска противоречит требованиям федерального законодательства, существенно нарушает указанных субъектов по следующим основаниям.
Организация благоустройства на территории городского округа отнесена к вопросам местного значения в силу подпункта 25 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения (к которым относится организация благоустройства на территории городского округа), исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). Согласно ст.ст. 50, 51 указанного Федерального закона для решения вопросов местного значения в собственности муниципальных образований может находиться имущество (в частности, имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора), органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Таким образом, возложение на физических и юридических лиц обязанности по решению за счет собственных средств вопросов местного значения неправомерно.
Согласно ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
В силу ч. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.
Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.
Федеральное законодательство, в том числе, регламентирующее правоотношения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, не предусматривает возложения такой обязанности на собственников, владельцев, пользователей земельных участков, объектов недвижимости, стационарных объектов, в отношении территории, прилегающей к указанному имуществу.
Таким образом, закрепление соответствующих обязанностей муниципальным правовым актом противоречит требованиям федерального законодательства.
При отсутствии федерального закона, предусматривающего закрепление за физическими и юридическими лицами обязанности по содержанию имущества, не находящегося у них на законном основании, данные функции могут осуществляться только на договорной основе.
В силу п. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 предусмотрено, что, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Руководствуясь ст.ст. 194, 198, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вынесения судебного решения:
— п. 3.1 постановления администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск» (в редакции постановлений администрации Города Томска от 01.06.2011 N 572, от 06.06.2011 N 583, от 23.06.2011 N 653) в части, устанавливающей полномочия глав администраций районов г. Томска по организации формирования и ведения районных перечней закрепленных территорий (далее — постановление администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55);
— п. 3.2 постановления администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55 в части полномочий глав администраций районов Города Томска по закреплению таких территорий;
— п.п. 1.8, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Томск», утвержденных постановлением администрации Города Томска от 26.01.2011 N 55 (в редакции постановлений администрации Города Томска от 01.06.2011 N 572, от 06.06.2011 N 583, от 23.06.2011 N 653) (далее — Правила);
— п. 2.2.3 Правил в части обязанности собственников временных (некапитальных) объектов и (или) уполномоченных ими лиц производить благоустройство и содержание территорий вокруг объекта» исходя из расстояния 5 метров от любой точки периметра временного (некапитального) объекта, а при наличии ограждения — исходя из расстояния 5 метров от периметра ограждения;
— п. 2.2.4 Правил в части обязанности жилищно-эксплуатационных организаций, а при их отсутствии собственников помещений в многоквартирном жилом доме и (или) уполномоченных ими лиц, осуществлять содержание закрепленной за ними территории;
— п. 2.2.5 Правил в части обязанности собственников, арендаторов зданий, строений, сооружений и (или) уполномоченных ими лиц осуществлять уборку закрепленной за ними территорий;
— п. 2.3 Правил в части обязанности физических лиц, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, и (или) юридических лиц осуществлять благоустройство и содержание закрепленной за ними территории;
— п. 3.1.5 Правил в части обязанности физических и юридических лиц осуществлять содержание и уборку прилегающей и закрепленной территории;
— п. 3.3.2 Правил в части обязанности жилищно-эксплуатационных организаций, а при их отсутствии собственников помещений в многоквартирном жилом доме и (или) уполномоченных ими лиц, а также собственников (владельцев) индивидуальных жилых домов осуществлять уборку и содержание закрепленной за ними территории, в том числе вывоз образовавшегося на указанных территориях мусора;
— п. 3.3.3.2 Правил в части обязанности субъектов благоустройства осуществлять уборку, благоустройство и содержание территорий, прилегающих к многоквартирным домам, и закрепленных за ними территорий;
— п. 3.3.3.6 Правил в части обязанности субъектов благоустройства осуществлять содержание и уборку территорий, прилегающих к индивидуальным жилым домам, и закрепленных за ними территорий;
— п. 3.3.4.12 Правил в части обязанности собственников (владельцев) индивидуальных жилых домов осуществлять вывоз снега и ледяных образований с закрепленной территории;
— п. 3.4.1 Правил в части возложения на собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания обязанности осуществлять организацию благоустройства закрепленной территории;
— п. 3.4.2.1 Правил в части обязанности собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания осуществлять содержание закрепленной территории;
— п. 3.4.3.1, п. 3.4.3.3 Правил в части обязанности собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания осуществлять регулярную очистку закрепленной территории от снега и льда;
— п. 3.4.3.4 Правил в части обязанности собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания осуществлять уборку закрепленной территории;
— п.п. 3.4.3.6., 3.4.3.7 Правил в части обязанности собственников (владельцев) административных объектов, объектов социальной сферы, объектов торговли, объектов общественного питания осуществлять вывоз снега и ледяных образований с закрепленных территорий;
— п. 3.5.1 Правил в части обязанности компании, управляющей розничным рынком, и организатора ярмарки осуществлять организацию благоустройства закрепленной территории;
— п.п. 3.5.8.2, 3.5.8.3 Правил в части обязанности компании, управляющей розничным рынком, и организатора ярмарки осуществлять регулярную очистку закрепленной территории от снега и льда;
— п.п. 3.5.8.5, 3.5.8.6 Правил в части обязанности компании, управляющей розничным рынком, и организатора ярмарки осуществлять вывоз снега и ледяных образований с закрепленных территорий;
— п. 3.6.2 Правил в части обязанности собственников владельцев зон отдыха осуществлять организацию благоустройства закрепленной территории.
Решение может быть обжаловано в Томский областной суд через Советский районный суд г. Томска в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме.