О признании недействующими отдельных положений пункта 5 статьи 15 Закона Пермской области от 14 июня 1996 года N 467-74 Об охране здоровья населения в Пермской области.
Решение Пермского областного суда от 22.06.2006 по делу N 3-173-2006
Именем Российской Федерации
Пермский областной суд в составе:
председательствующего Няшина В.А. с участием прокурора Синевой А.М. при секретаре Жужговой Л.Л.
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Перми 22 июня 2006 года дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими отдельных положений пункта 5 статьи 15 Закона Пермской области от 14 июня 1996 года N 467-74 «Об охране здоровья населения в Пермской области»,
установил:
23 мая 1996 года Законодательным Собранием Пермской области был принят Закон Пермской области N 467-74 «Об охране здоровья населения в Пермской области».
14 июня 1996 года указанный закон был подписан губернатором Пермской области. Он был опубликован в N 6 Бюллетеня Законодательного Собрания и администрации Пермской области за 1996 год.
В соответствии с пунктом 5 статьи 15 указанного закона взаимоотношения между муниципальными и государственными органами здравоохранения регулируются правовыми актами, принимаемыми на уровне области, либо посредством заключения соглашений и договоров. Для координации деятельности при органах здравоохранения области могут создаваться координационные, консультативные или совещательные рабочие органы, функционирующие на временной или постоянной основе. Областные органы здравоохранения осуществляют контроль за реализацией муниципальными органами здравоохранения правовых актов федерального и областного уровня, за соблюдением в муниципальной системе здравоохранения государственных стандартов качества медицинской и лекарственной помощи, а также норм учета и отчетности.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании указанной правовой нормы в части предоставления областным органам здравоохранения полномочий по осуществлению контроля за соблюдением в муниципальной системе здравоохранения государственных стандартов качества медицинской помощи недействующей.
В обоснование заявленных требований заместитель прокурора Пермского края ссылался на то, что данная правовая норма противоречит федеральному законодательству — пункту 4.1 статьи 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года, в соответствии с которым к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся: участие в осуществлении контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, оказываемой организациями независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, в части реализации территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Противоречие оспариваемой нормы норме указанного федерального закона состоит в том, что федеральным законом полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи ограничены участием их в осуществлении контроля за соблюдением стандартов в части реализации территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. В оспариваемой норме соответствующее указание отсутствует. Кроме того, оспариваемая норма предусматривает право областных органов здравоохранения на осуществление контроля за соблюдением государственных стандартов качества медицинской помощи лишь в муниципальной системе здравоохранения, тогда как в соответствии с указанным федеральным законом такой контроль должен осуществляться за соблюдением стандартов медицинской помощи, оказываемой организациями независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности.
В ходе судебного разбирательства участвующий в деле прокурор С-ва А.М. поддержала заявление заместителя прокурора края в полном объеме и указала на то, что оспариваемая правовая норма противоречит федеральному законодательству.
Представители Законодательного Собрания Пермской области и представитель администрации Пермской области возражали против удовлетворения заявления заместителя прокурора Пермского края. В обоснование своих возражений они ссылались на то, что оспариваемая правовая норма соответствует действующему законодательству, в том числе положениям статьи 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, которая определяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны здоровья граждан.
Заслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив письменные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования основаны на законе и подлежат удовлетворению. Оспариваемая правовая норма в соответствующей части противоречит федеральному закону, ее следует признать недействующей со дня вступления в законную силу решения суда.
В соответствии с п. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится:
координация вопросов здравоохранения.
В соответствии со статьей 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Анализ оспариваемой правовой нормы свидетельствует о том, что эта норма противоречит федеральному закону — п. 4.1 статьи 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан. Из содержания этих норм явствует, что они наделяют органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в частности, Пермской области) полномочиями по участию в осуществлении контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи. Имеются незначительные расхождения в применяемой законодателями терминологии, которые не имеют существенного значения. В частности, в оспариваемой норме используется понятие «государственные стандарты качества медицинской помощи», в федеральном законе — «стандарты медицинской помощи». Однако, по мнению суда, указанные понятия в данном случае являются тождественными. Очевидно, что в федеральном законе идет речь именно о государственных стандартах, поскольку эти стандарты устанавливаются органами государственной власти. Понятия «стандарты медицинской помощи» и «стандарты качества медицинской помощи» исходя из их содержания и содержания норм, в тексте которых они используются, также являются синонимами. Сказанное относится и к используемым в указанных правовых нормах понятиям: «органы государственной власти субъектов Российской Федерации» и «областные органы здравоохранения». Указанное обстоятельство участниками судебного разбирательства не оспаривается.
Вместе с тем, в федеральном законе имеется указание на то, что имеются определенные ограничения участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, оказываемой организациями здравоохранения. Это ограничение состоит в том, что подобный контроль может осуществляться лишь в части реализации территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. В оспариваемой норме указание на такое ограничение отсутствует.
По мнению суда, содержащееся в федеральном законе ограничение, устанавливающее пределы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, имеет существенное значение, поскольку обусловлено необходимостью обеспечения разграничения полномочий различных органов государственной власти в области охраны здоровья населения — государственных органов власти РФ и органов власти субъектов Российской Федерации. Правительство РФ ежегодно утверждает программу государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи (л.д. 24), органы законодательной власти субъектов Российской Федерации также ежегодно утверждают программу государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи (территориальную программу) (л.д. 19). Очевидно, что каждый из указанных выше органов государственной власти вправе осуществлять контроль за реализацией утвержденной этим органом программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи. Именно вследствие этого, по мнению суда, в упомянутой выше норме федерального закона имеется положение, ограничивающее полномочия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации участием в осуществлении контроля в части реализации территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.
Учитывая изложенные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что отсутствие в оспариваемой норме указания на такое ограничение права по осуществлению контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи является достаточным основанием для признания оспариваемой нормы в части указания на предоставление областным органам здравоохранения полномочий по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов качества медицинской помощи недействующей.
В своих возражениях против заявленных требований представители Законодательного Собрания Пермской области указывали на то, что понятие «стандарты медицинской помощи» является составной частью более широкого понятия «государственные гарантии оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи», следовательно, оспариваемая норма не противоречит федеральному закону. Она предусматривает осуществление контроля за соблюдением государственных стандартов качества медицинской помощи, а поскольку понятие «программы государственных гарантий», о которых идет речь в федеральном законе, включает в себя и понятие «стандарты медицинской помощи», следовательно, противоречие между указанными нормами отсутствует.
Буквальное толкование указанных терминов, содержащихся в статье 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан в разделе 1 Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2006 год, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 года N 461, а также в «общих понятиях», в частях 1 и 2 статьи 1 Закона Пермской области «Об охране здоровья населения в Пермской области», позволяет сделать вывод о том, что указанные доводы являются необоснованными. Программа государственных гарантий определяет виды и объем медицинской помощи, предоставляемой гражданам РФ бесплатно. Она устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ и субъектов РФ на календарный год. Стандарты медицинской помощи представляют собой определенные характеристики, которым должны соответствовать оказываемые гражданам медицинские услуги. Они устанавливаются в соответствии с ведомственными нормативными актами Министерства здравоохранения РФ и применяются всеми медицинскими учреждениями, независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности. Таким образом, указанные термины определяют различные понятия, которые не соотносятся между собою как часть и целое, понятие «стандарты медицинской помощи» не может рассматриваться в качестве составной части понятия «государственные гарантии оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи».
Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что Законодательное Собрание Пермской области вправе осуществлять контроль за исполнением законов Пермской области через уполномоченные им органы, также не могут быть приняты во внимание. Наличие у Законодательного Собрания Пермской области подобного права не вызывает сомнений, однако данное обстоятельство не имеет отношения к вопросу о соответствии федеральному законодательству оспариваемой нормы закона области. В данном случае идет речь о пределах компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, но не о праве законодательного органа субъекта РФ осуществлять контроль за исполнением принятых им законов.
Представители Законодательного Собрания Пермской области ссылались на то, что на сегодняшний день все медицинские учреждения, относящиеся к муниципальной системе здравоохранения, участвуют в реализации территориальной программы государственных гарантий оказания населению Пермской области бесплатной медицинской помощи, поскольку в противном случае они лишатся государственного финансирования. Следовательно, осуществляя контроль за соблюдением этими учреждениями стандартов медицинской помощи, органы здравоохранения области фактически осуществляют контроль за реализацией территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, специальное указание на это в оспариваемой норме не требуется. Указанные доводы также не могут быть признаны обоснованными. Является общеизвестным и не оспаривается представителями заинтересованных лиц то обстоятельство, что медицинские учреждения, относящиеся к муниципальной системе здравоохранения Пермской области, наряду с бесплатной медицинской помощью, оказание которой предусмотрено территориальной программой государственных гарантий оказания населению Пермской области бесплатной медицинской помощи, оказывают гражданам и платную медицинскую помощь. Такая помощь должна соответствовать установленным стандартам медицинской помощи. Однако, с учетом положений пункта 4.1 статьи 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, органы здравоохранения области не наделены правом по осуществлению контроля за соблюдением этими муниципальными медицинскими учреждениями стандартов платной медицинской помощи. Кроме того, срок действия оспариваемой правовой нормы не ограничен каким-либо временным промежутком, и при решении вопроса о соответствии ее федеральному закону суд не может исходить из ситуации, сложившейся на момент рассмотрения данного дела, поскольку в последующем она может измениться.
На основании изложенных обстоятельств, руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд
решил:
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 5 статьи 15 Закона Пермской области от 14 июня 1996 года N 467-74 «Об охране здоровья населения в Пермской области» в части слов «за соблюдением в муниципальной системе здравоохранения государственных стандартов качества медицинской помощи».
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в Бюллетене Законодательного Собрания и администрации Пермской области.
Решение может быть обжаловано в Верховном Суде Российской Федерации через Пермский областной суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения — 23 июня 2006 года.
Председательствующий п.п.
В.А.НЯШИН
Судья областного суда
В.А.НЯШИН