Справка о судебной практике применения ФЗ О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

1. Общие положения

Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» определяет общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет.

Названный Закон определяет дополнительные гарантии.

Право на образование:

а) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, получившие основное общее или среднее (полное) общее образование, имеют право на обучение на курсах по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования без взимания платы;

б) имеют право на получение первого и второго начального профессионального образования без взимания платы;

в) лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающиеся во всех типах государственных или муниципальных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, а также обучающиеся, потерявшие в период обучения обоих или единственного родителя, зачисляются на полное государственное обеспечение до окончания ими данного образовательного учреждения;

г) обучающиеся, воспитанники государственных общеобразовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при выпуске обеспечиваются этим образовательным учреждением одеждой и обувью, а также единовременным денежным пособием;

д) обучающимся федеральных государственных образовательных учреждений из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, помимо полного государственного обеспечения выплачиваются: стипендия, размер которой увеличивается не менее чем на 50 процентов по сравнению с размером стипендии, установленной для обучающихся в данном образовательном учреждении, ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии, а также 100 процентов заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики;

е) выпускники всех типов образовательных учреждений из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приезжающие в эти образовательные учреждения в каникулярное время, выходные и праздничные дни, по решению Совета образовательного учреждения могут зачисляться на бесплатное питание и проживание на период своего пребывания в данном образовательном учреждении;

ж) выпускники федеральных государственных образовательных учреждений из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в образовательных учреждениях профессионального образования, за счет средств образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования обеспечиваются одеждой, обувью, мягким инвентарем и оборудованием по нормам, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а также единовременным денежным пособием в сумме не менее 500 руб. По желанию выпускников образовательных учреждений им может быть выдана денежная компенсация в размерах, необходимых для их приобретения, или перечислена указанная компенсация в качестве вклада на имя выпускника в учреждение Сберегательного банка Российской Федерации;

з) выпускники образовательных учреждений, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в образовательных учреждениях профессионального образования, обеспечиваются одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации и(или) нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

и) при предоставлении обучающимся из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, академического отпуска по медицинским показаниям за ними сохраняется на весь период полное государственное обеспечение, им выплачивается стипендия. Образовательное учреждение содействует организации их лечения;

к) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обучающиеся в федеральных государственных образовательных учреждениях, обеспечиваются бесплатным проездом на городском, пригородном, в сельской местности — на внутрирайонном транспорте (кроме такси), а также бесплатным проездом один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы.

Дополнительные гарантии права на медицинское обслуживание:

а) предоставляется бесплатное медицинское обслуживание и оперативное лечение в государственном и муниципальном лечебно-профилактическом учреждении, в том числе проведение диспансеризации, оздоровления, регулярных медицинских осмотров;

б) могут предоставляться путевки в школьные и студенческие спортивно-оздоровительные лагеря (базы) труда и отдыха, в санаторно-курортные учреждения при наличии медицинских показаний, а также оплачивается проезд к месту лечения и обратно.

Дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение:

а) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

б) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Дополнительные гарантии на труд:

Органы государственной службы занятости населения при обращении к ним детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 14 до 18 лет осуществляют профориентационную работу с указанными лицами и обеспечивают диагностику их профессиональной пригодности с учетом состояния здоровья.

Ищущим работу впервые и зарегистрированным в органах государственной службы занятости в статусе безработного детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выплачивается пособие по безработице в течение 6 месяцев в размере уровня средней заработной платы, сложившегося в республике, крае, области, гг. Москве и Санкт-Петербурге, автономной области, автономном округе.

Работникам из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, высвобождаемым из организаций в связи с их ликвидацией, сокращением численности или штата, работодатели (их правопреемники) обязаны обеспечить за счет собственных средств необходимое профессиональное обучение с последующим их трудоустройством в данной или другой организации.

За защитой своих прав дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а равно их законные представители, опекуны (попечители), органы опеки и попечительства и прокурор вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды Российской Федерации.

Дети, помещенные в семьи опекунов и попечителей, имеют право на «полное государственное обеспечение» согласно Закону РФ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Это право реализуется путем выплаты опекунам (попечителям) денежных средств на содержание ребенка («опекунское пособие»). Приказом Министерства образования РФ от 19.08.1999 N 199 утверждено Положение о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством).

2. Судебная практика рассмотрения дел о взыскании денежных средств на опекаемых детей

Как показывает практика, наибольшие сложности возникают при рассмотрении дел о взыскании денежных средств на опекаемых детей.

Выплата средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), была предусмотрена п. 3 Постановления Правительства РФ от 20 июня 1992 г. N 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Пунктом 2 Постановления установлены нормы питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем и необходимым оборудованием, согласно приложениям к постановлению, в натуральном выражении.

Указанным Постановлением Министерству образования Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации, Министерством социальной защиты населения Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации было предложено разработать положение о порядке выплаты средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством).

Такое Положение утверждено Приказом Министерства образования РФ от 19 августа 1999 г. N 199, в соответствии с п. 1 которого органы опеки и попечительства выплачивают опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона.

Ст. 5 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», посвященная вопросу финансирования, в редакции до 22.08.2004, не содержала конкретного разграничения расходов между различными уровнями бюджетной системы. В частности, она предусматривала, что расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других не запрещенных законом источников.

Порядок возмещения расходов на выплату ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь на одно физическое лицо, осуществления денежных выплат на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при трудоустройстве и поступлении в образовательные учреждения в соответствии с нормами обеспечения воспитанников детских домов утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В дальнейшем ст. 5 вышеназванного Закона претерпела изменения и с 22.08.2004 изложена в следующей редакции: «Предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях, являются расходными обязательствами Российской Федерации».

Расходным обязательствам субъекта РФ посвящена ст. 85 Бюджетного кодекса РФ, которая предусматривает основания их возникновения и исполнение этих обязательств.

Согласно данной норме в редакции Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ расходные обязательства субъектов РФ возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в т.ч. решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях). Названные расходные обязательства субъекта РФ устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта РФ.

В преамбуле Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации…» от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ установлены цели государственно-правовой охраны основных прав и свобод на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе приведения системы социальной защиты граждан в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В силу положений ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

7 ноября 2005 г. принято Постановление Правительства РФ N 659 «Об утверждении норм материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся и воспитывающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях, несовершеннолетних, обучающихся и воспитывающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях — специальных профессиональных училищах открытого и закрытого типа и федеральном государственном учреждении «Сергиевопосадский детский дом слепоглухих федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию».

Согласно п. 2 данного Постановления финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего Постановления, осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на соответствующий год федеральным органам исполнительной власти и иным получателям указанных средств на обеспечение деятельности соответствующих подведомственных учреждений.

Этим же Постановлением признано утратившим силу Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 г. N 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

В связи с изданием Постановления N 659 от 07.11.2005 фактически перестает действовать и Приказ Министерства образования N 199 от 19.08.1999 в части Положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством).

В 2004-2005 гг. дела о взыскании денежных средств на опекаемых детей рассматривались судами г. Александровска, г. Губахи, г. Лысьвы, г. Чайковского, Уинского района, Добрянского района, Очерского района, Дзержинского, Ленинского районов г. Перми. Всего по области рассмотрено порядка 55 дел.

Родовая подсудность этих дел определяется в зависимости от взыскиваемой суммы.

Так, по мотиву нарушения правил подсудности отменено решение Александровского городского суда от 22.06.2005, которым произведено взыскание недополученных денежных средств. Исковые требования были заявлены прокурором города в интересах ряда опекаемых, сумма в отношении каждого из которых составляла менее 50000 руб. Отменяя решение, судебная коллегия правильно указала, что спор является имущественным, цена иска не превышает установленный в п. 5 ч. 1 ст. 23 ГПК РФ размер, поэтому такой спор подсуден мировому судье. То обстоятельство, что прокурором соединены в одном исковом заявлении требования нескольких истцов к одним и тем же ответчикам, на подсудность дела не влияет.

С исками в суд по указанной категории дел обращался прокурор.

Во всех случаях исковые требования основаны на том, что в нарушение п. 5 статьи 150 Семейного кодекса РФ, ст. 34 Гражданского кодекса РФ, ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» N 154-ФЗ от 28.08.1995, ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», Постановления Правительства РФ N 409 от 20.06.1992 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», финансирование расходов на выплату пособий на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производилось не по фактическим региональным ценам, а по нормам минимальной бюджетной обеспеченности, предусмотренным Законом Пермской области «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности». Однако определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25.07.2002 признаны недействующими со дня вынесения настоящего решения положения приложения N 1, утвержденного ч. 2 ст. 2 Закона Пермской области «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Пермской области» от 25.08.2000, по наименованиям показателей «Детские дома», «Приемные и патронатные семьи», «Дети, находящиеся под опекой», «Пособия детям-сиротам».

Расчет взыскиваемых сумм производился истцами по двум вариантам:

1) в основу положены средние цены по данным Пермского областного комитета государственной статистики и натуральные нормативы, определенные Постановлением Правительства РФ N 409 (Губахинский, Лысьвенский, Уинский суды). Такой подход является относительно новым, применяется последние два года, в отличие от нижеследующего, практиковавшегося в предшествующие годы;

2) расчет произведен специалистами районных управлений образования исходя из среднеарифметического значения цен, существующих в произвольно выбранных для такого расчета торговых точках района (города), примененного в дальнейшем к натуральным нормативам, установленным Постановлением Правительства РФ N 409. Данные статистики при таком расчете не использовались (Добрянский, Дзержинский суды).

Период взыскания ограничивался 2003 годом.

На стороне ответчиков по данной категории дел выступали администрация муниципального образования, районное управление образования, администрация области, Главное управление финансов и налоговой политики администрации области, Минфин РФ, интересы которого представляет УФК по Пермской области.

Общая позиция всех ответчиков основана на том, что законодательством не урегулирован вопрос о разграничении расходов на выплату пособий между бюджетами различных уровней. Соответственно, представители федеральных органов исполнительной власти исходят из того, что законом не предусмотрена выплата этих средств из федерального бюджета, в связи с чем данные расходы относятся либо на субъект РФ, либо на органы местного самоуправления как органы опеки и попечительства. Органы исполнительной власти области исходят из того, что закон не предусматривает выплату средств только за счет бюджета области либо местных бюджетов, поэтому эти органы могут нести ответственность лишь в тех пределах, которые установлены региональным законодательством. Местные органы исполнительной власти исходят из того, что выплата пособий на детей относится к государственным полномочиям, которые могут быть переданы органам местного самоуправления только с одновременным финансированием.

Результаты рассмотрения таких дел различны в зависимости от конкретных обстоятельств дела.

Некоторые аспекты рассмотрения дел о взыскании пособий на опекаемых

1. Определение надлежащего ответчика

1.1. По общему правилу финансирование выплат на опекаемых детей производится субъектом РФ.

В период действия ст. 5 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в ред. до 22.08.2004, судами не исключалось привлечение на стороне ответчиков как федеральных органов власти, так и органов власти субъекта РФ в связи с тем, что данная редакция допускала обеспечение соответствующих расходов за счет средств бюджетов и того и другого уровня.

Вместе с тем, отсутствие в законодательных актах прямого указания о разграничении объема и направления участия в финансировании на данные цели, а также отсутствие отчислений из федерального бюджета не освобождает от ответственности субъект РФ.

Постановлением Правительства РФ от 20.06.1992 N 409 именно на органы исполнительной власти субъектов РФ было возложено обеспечение учреждений для детей-сирот продуктами питания, одеждой и т.д. по установленным этим же постановлением нормам (пп. 1, 2). Этим же Постановлением дети, переданные под опеку, приравнены в своих правах к детям — воспитанникам детских учреждений для сирот. Сразу же предусматривалось, что обеспечение опекаемых детей, исходя из натуральных норм, будет производиться путем выплаты денежных средств (п. 3). Таким образом, данный нормативный акт не предусматривал обязанности РФ финансировать указанные мероприятия.

Согласно п.п. 24 п. 2 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относится решение вопросов:

социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях).

Глава 4.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ» вышеназванного Закона, включающая ст. 26.3, введена ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ. Фактически ст. 26.3 вступила в силу с 01.01.2005, поскольку с этого времени вступили в силу федеральные законы от 29.07.2004 N 95-ФЗ и от 20.08.2004 N 120-ФЗ, вносящие в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ изменения, вытекающие из требований ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Согласно ст. 5 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Учитывая вышеприведенные положения федеральных законов, а также п. 2 Постановления Правительства РФ N 659 от 07.11.2005, можно сделать вывод, что из федерального бюджета финансируются только мероприятия в отношении детей-сирот, обучающихся и воспитывающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях.

Такая позиция воспринята и самим субъектом РФ. В частности, Указ губернатора Пермской области от 03.09.1999 N 103 содержал Программу мер по реализации федерального законодательства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на 1999-2004 гг. Раздел 3.1 программы предусматривал ежегодное финансирование расходов на содержание детей-сирот в соответствии с Законом Пермской области от 19.10.1998 «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности», на основе установленных Постановлением Правительства РФ N 409 натуральных норм. В связи с изменениями в Указ от 10.02.2005 данная Программа утратила силу.

Законом Пермской области от 29.12.2004 «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предусмотрено, что на содержание детей-сирот, находящихся под опекой (попечительством), устанавливаются ежемесячные денежные выплаты на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь. Размер ежемесячных выплат на одного ребенка устанавливается в соответствии с нормами, согласно приложениям 1, 2, 6 к Закону, и фактическими ценами на продукты питания и товары согласно статистическим данным Пермского областного комитета государственной статистики (пп. 1, 2 ст. 4).

1.2. Органы местного самоуправления не являются надлежащими ответчиками исходя из ст. 132 Конституции РФ, п. 4 ст. 6, п. 1 ст. 38 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Данная позиция нашла отражение в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 26.02.2003 N 246пв02.

Ответственность органов местного самоуправления может наступить только в случае нецелевого расходования указанных средств либо несвоевременной выплаты, но в пределах, которые были установлены в бюджете субъекта РФ или дополнительно к ним — в местном бюджете.

Применительно к органам местного самоуправления ЗАТО следует учитывать следующее.

Согласно п. 6 ст. 44 ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» от 23.12.2004 N 173-ФЗ установлено, что в 2005 г. полномочия органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренные подпунктами 13, 21, 22, 23, 24, 27, 31 и 41 пункта 2 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», на территориях закрытых административно-территориальных образований осуществляются органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований за счет средств их бюджетов.

2. Определение размера пособия

В зависимости от определения механизма расчета пособия решается вопрос, была ли допущена недоплата ввиду недостаточного финансирования.

Определение размера пособия зависит от заявленного в иске периода выплат.

2.1. Период взыскания до 1 января 2005 г.

В данном случае порядок расчета определяется на основании п. 1 Положения «О порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)» (утв. Приказом Министерства образования РФ от 19.08.1999 N 199).

При этом под фактическими ценами региона следует понимать цены по Пермской области исходя из данных Пермского областного комитета государственной статистики.

Нормы в натуральном выражении определяются по Постановлению N 409.

Для справки. Фактически размер пособия в Пермской области устанавливался по Закону Пермской области от 25.08.2000 «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Пермской области». Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25.07.2002 по делу по заявлению прокурора области об оспаривании некоторых норм настоящего Закона признаны недействующими со дня вынесения настоящего решения положения приложения N 1, утвержденного ч. 2 ст. 2 Закона Пермской области «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Пермской области» от 25.08.2000, по наименованиям показателей «Детские дома», «Приемные и патронатные семьи», «Дети, находящиеся под опекой», «Пособия детям-сиротам». Прокурор мотивировал требования тем, что установленные в отношении детей нормативы ниже минимальной бюджетной обеспеченности, определенной Постановлением Правительства РФ N 409, что не соответствует в том числе бюджетному законодательству (ст. 65 БК РФ). Верховный Суд РФ при принятии решения по делу указал, что согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Органы государственной власти субъектов РФ с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг.

В настоящее время указанный Закон утратил силу в связи с принятием Закона Пермской области от 15.09.2003 «О методике формирования бюджета Пермской области».

При анализе областных нормативных актов о размере выплат на опекаемых следует учитывать практику Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных актов субъектов, определяющих нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, о размерах выплат денежных средств на детей и т.п.

В частности, указанные вопросы нашли отражение в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ:

— от 24.10.2000 N 56-Г00-24;

— от 14.05.2002 N 56-Г02-11;

— от 18.02.2003 N 58-Г03-3;

— от 23.09.2003 N 14-Г02-27;

— от 30.11.2005 N 55-Г05-15.

Общая позиция Верховного Суда по рассмотренным делам сводится к тому, что размер пособия на содержание опекаемых детей обусловлен установленными федеральными органами исполнительной власти нормативами и реально складывающимися в регионе ценами на продукты и непродовольственные товары. Состояние и возможности бюджета субъекта РФ на размер указанного пособия влиять не могут.

2.2. Период взыскания с 1 января 2005 г. до отмены Постановления Правительства РФ от 20.06.1992 N 409.

Как было указано выше, Законом N 122-ФЗ от 22.08.2004 внесены изменения в ряд законодательных актов, включая ст. 5 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Выплаты пособий на опекаемых относятся к расходным обязательствам субъекта РФ.

Вместе с тем, данные изменения не означают произвольное установление размера пособий по усмотрению субъекта РФ.

Согласно ст. 153 ФЗ от 22.08.2004 N 122 при издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего ФЗ нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

Вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в т.ч. единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в т.ч. единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.

При изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, поскольку и до указанных изменений была предусмотрена денежная форма предоставления на опекаемых детей, то следует исходить из того, что ее размер не может быть уменьшен после 31.12.2004. А размер пособия должен был соответствовать требованиям, установленным федеральными нормативными актами (см. п. 2.1, изложенный выше).

В связи с изложенным представляется, что и в указанный период времени порядок определения размера пособия сохраняется прежний.

Так, Губахинским городским судом принят ряд решений об удовлетворении исковых требований о взыскании пособий на опекаемых детей за период 2002-2003 гг. Суммы взысканы с казны Пермской области, а обязанность по исполнению решения возложена на Главное управление финансов и налоговой политики Пермской области.

Удовлетворяя иски, суд исходил из того обстоятельства, что порядок и размер подлежащих выплате денежных средств на опекаемых определяется Правительством РФ (п. 5 ст. 150 СК РФ).

Такой порядок определен Правительством РФ в Постановлении N 409 от 20.06.1992, которое установило нормы питания и обеспечения непродовольственными товарами воспитанников детских домов, а в пункте 3 распространило нормы материального обеспечения на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Во исполнение п. 3 указанного Постановления Правительства, Министерство образования РФ Приказом от 19 августа 1999 г. N 199 утвердило Положение «О порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)», предусмотрев в пункте 1, что органы опеки и попечительства выплачивают опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. Таким образом, обеспечение детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должно производиться, по выводам суда, в указанном порядке.

При этом суд не рассматривал в качестве значимых для дела обстоятельств, обеспечены ли подопечные реально необходимым набором продуктов и товаров, а в случае недостаточности обеспечения — зависит ли это от размера пособия; понесли ли опекуны дополнительные затраты на обеспечение опекаемых. Поскольку суд установил, что размер пособий должен определяться с учетом вышеназванных нормативных актов, а на практике размер пособий устанавливался исходя из нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, согласно закону области, и такой размер был ниже предполагаемого, если исчислять его в установленном Правительством порядке, то суд пришел к выводу о необходимости взыскания получившейся разницы. При этом не имеет значения, обеспечен ли опекаемый необходимым минимумом за счет иных источников, включая средства опекуна, поскольку право на получение государственного обеспечения установлено законом и не поставлено в зависимость от реальной нуждаемости в таком обеспечении.

Определяя сумму взыскания, суд исходил из п. 1 Положения «О порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством) (утв. Приказом Министерства образования РФ от 19.08.1999 N 199), согласно которому органы опеки и попечительства выплачивают опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря исходя из установленных норм по фактическим ценам данного региона.

Суд учитывал средние цены по данным областного комитета государственной статистики и натуральные нормы обеспечения, предусмотренные Постановлением Правительства РФ N 409 от 20.06.1992.

Суд пришел к выводу о том, что применение среднеобластных цен является правомерным.

Средние цены, по данным Пермского областного комитета государственной статистики, отражают действительные, то есть фактические цены, включенные в нормы обеспечения, в течение периода времени (в данном случае года), когда выплаты на опекаемых должны были быть произведены. Тот факт, что выплаты производились ежемесячно, а размер недоплаченных денежных средств определен истцами за год, не препятствует применению данных областного управления статистики, поскольку средняя потребительская цена — расчетная величина, полученная на основании данных о действительных (фактических) ценах по месяцам в течение года. Поэтому суд, удовлетворяя заявленные требования, не принял во внимание доводы ответчиков о том, что цены должны определяться исходя из цен в муниципальном образовании, а среднестатистические цены нельзя рассматривать как фактические.

Далее суд, на основании анализа законодательства, регулирующего спорное правоотношение: ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, ст. 150 Семейного кодекса РФ, ч. 2 ст. 5 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», ст. 12 Закона Пермской области «Об организации работы по опеке и попечительству в Пермской области», п. 1 Постановления Правительства РФ N 409 от 20.06.1992, Указа губернатора Пермской области N 103 от 03.09.1999, сделал вывод, что обеспечение содержания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является полномочием органов власти субъекта РФ, в данном случае — Пермской области.

То обстоятельство, что в бюджете Пермской области не были запланированы расходы в объеме, достаточном для выполнения данного полномочия, само по себе не освобождает от выполнения обязанности в полном объеме.

Возлагая обязанность по исполнению решения конкретно на Главное управление финансов и налоговой политики Пермской области, суд руководствовался п. 1.4 Указа губернатора Пермской области от 3 марта 2003 г. N 31 «Об утверждении Положения о Главном управлении финансов и налоговой политики Пермской области»: Главное управление финансов и налоговой политики самостоятельно выступает истцом и ответчиком в суде, вправе представлять в суде интересы администрации области. Главное управление выступает в суде в защиту государственных интересов: по средствам областного бюджета, казны Пермской области. Учитывая, что обязательства надлежащим образом не исполнены субъектом Российской Федерации, недоплаченные денежные средства подлежат взысканию за счет казны субъекта Российской Федерации — Пермской области.

3. Судебная практика рассмотрения дел о предоставлении жилых помещений

Согласно ст. 8 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Дополнительные гарантии прав детей-сирот на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов РФ и относятся к расходным обязательствам субъектов РФ.

Понятие детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа дано в ст. 1 настоящего Закона. Предельный возраст последних установлен 23 года.

Согласно ст. 6 Закона Пермской области «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 29.12.2004 дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью в соответствии с федеральным законодательством и в порядке, установленном нормативным правовым актом губернатора.

Указом губернатора Пермской области от 04.10.1999 N 123 «О мерах по реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа на жилое помещение» утверждено Положение о порядке распределения средств, выделяемых для приобретения (строительства) жилья или предоставления ссуд детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа.

Указом губернатора Пермской области от 22.06.2000 N 170 утверждены Правила учета детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, нуждающихся в жилом помещении.

В 2004-2005 гг. рассмотрено судами области порядка 50 дел указанной категории. При рассмотрении этих дел суды, в основном, правильно применяют закон.

Сроки рассмотрения дел составляют в среднем от 1 до 3 месяцев.

Решения о предоставлении жилых помещений, большей частью, реально не исполнены.

Суды обоснованно исходят из совокупности обстоятельств, дающих право на внеочередное предоставление жилого помещения данным лицам:

1) наличие статуса лица, оставшегося без попечения родителей;

2) отсутствие закрепленного за этим лицом жилого помещения при условии нуждаемости в жилом помещении.

Так, решением Индустриального районного суда г. Перми от 26.02.2005 по иску Деминой Н.И. к администрации района о включении в льготный список на получение жилья было отказано в удовлетворении заявленных требований. Определением судебной коллегии по гражданским делам решение суда оставлено без изменения. Судом установлено, что Демина Н.И. находилась в детских учреждениях до 1990 г., в настоящее время проживает в квартире мужа, обратилась с заявлением о постановке на жилищный учет в администрацию района в 2005 г. На тот момент ей было более 23 лет, и суд пришел к правильному выводу, что действие Закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» на нее уже не распространяется.

Решением Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 24.09.2004 удовлетворены требования Штина А.В., 1983 г.р., о предоставлении жилого помещения. Суд установил, что истец состоит в списке для детей-сирот с 2000 г., имеет статус лица из числа детей, оставшихся без попечения родителей, жилое помещение за ним закреплено не было. Решение суда не обжаловалось.

При рассмотрении данных дел суды правильно определяют круг ответчиков и, в случае удовлетворения иска, возлагают обязанность по непосредственному предоставлению жилья на администрацию муниципального образования, так как именно этот орган распределяет жилые помещения по спискам нуждающихся, но за счет средств областного бюджета, поскольку финансирование мер по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями относится к обязательствам субъекта РФ.

В практике рассмотрения данной категории дел возникли следующие вопросы:

1) Предоставляется ли жилое помещение только на лицо, имеющее статус лица из числа детей-сирот, либо с учетом членов его семьи?

Предоставляется с учетом членов семьи данного лица.

Указанная позиция выражена и в определении президиума областного суда от 30.07.2004 по делу Гашевых. Как члены одной семьи, один из которых имеет право на внеочередное предоставление жилья в силу п. 2 ст. 37 ЖК РСФСР (пп. 2 п. 2 ст. 57 ЖК РФ), супруги и их дети подлежат обеспечению жилым помещением по установленным нормам.

2) Если жилье, закрепленное за ребенком при направлении в детское учреждение, к моменту окончания пребывания в этом учреждении становится непригодным для проживания?

В данном случае следует исходить из ст. 8 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ст. 6 Закона Пермской области «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Указанные нормы в части внеочередного предоставления жилого помещения распространяются на лиц, за которыми жилое помещение не закреплялось. Если оно было закреплено, но находится в аварийном состоянии, лицо не лишено возможности обратиться в суд по иным основаниям, не связанным с реализацией мер по социальной поддержке детей-сирот.

3) Сохраняет ли право на внеочередное предоставление жилья выпускник учреждения для детей-сирот, которому на момент обращения с заявлением о предоставлении жилья исполнилось более 23 лет? Подлежит ли восстановлению срок для обращения о предоставлении жилья и при каких условиях?

В данном случае необходимо установить, обращалось ли лицо в досудебном порядке о предоставлении жилого помещения в компетентные органы власти по месту жительства; когда имело место такое обращение. Как правило, эти лица ставятся на учет нуждающихся по льготному списку на внеочередное предоставление жилого помещения.

Если лицо включено в список, но жилое помещение не было предоставлено до достижения 23 лет, то достижение этого возраста не является основанием для отказа в иске, поскольку право лица не было реализовано в установленный законом срок по независящим от него обстоятельствам, и лицо продолжает оставаться в списках на предоставление жилья для данной категории. В этом случае вопрос о сроке исковой давности не может быть поставлен, поскольку нарушение права обратившегося в суд лица носит длящийся характер.

Так, решением Ленинского районного суда г. Перми по делу N 2-496/04 администрация г. Перми обязана за счет средств, предусмотренных в бюджете Пермской области на эти цели, выделить администрации Мотовилихинского района для предоставления Меньшикову Ю.Н. благоустроенную квартиру площадью не менее 8 кв. м. Из материалов дела следует, что истец, 03.04.1977 г.р., был поставлен на учет нуждающихся в жилом помещении по списку детей-сирот 03.03.2000, т.е. до достижения 23 лет. В суд обратился в 2004 г., на момент вынесения решения суда истцу было 26 лет.

Если лицо впервые обратилось по вопросу предоставления жилья в досудебном или судебном порядке после достижения 23 лет, то оно уже утратило статус лица из числа детей-сирот. В данном случае достижение определенного возраста рассматривается по аналогии с пресекательным сроком, по истечении которого утрачивается материальное право. Вместе с тем, если лицо обращается в администрацию после достижения 23 лет, и ему отказывают в постановке на учет по этому основанию, и далее лицо обжалует отказ в судебном порядке, то подлежат выяснению все обстоятельства, связанные с причинами несвоевременного обращения. Однако и в этом случае речь идет не о восстановлении срока, а о правомерности принятого уполномоченным на то органом решения по существу вопроса.

4. Прочие категории дел

Дел о реализации иных дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот, предусмотренных Законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ, судами области практически не рассматривалось.

Прокурор Мотовилихинского района обратился в суд в интересах Акманаевой В.Г. к ГОУ «Пермский политехнический колледж им. Славянова» о взыскании суммы на приобретение одежды, обуви, учебной литературы и письменных принадлежностей, компенсации на питание, социальной стипендии, единовременного пособия и денежной компенсации как выпускнику учебного заведения — всего 116940 руб. Решением Мотовилихинского районного суда г. Перми от 13.07.2005 иск удовлетворен на сумму 69000 руб. Решение суда оставлено без изменения судом второй инстанции. Принимая решение, суд исходил из положений ст. 6 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», пп. 2, 5 Постановления Правительства РФ N 409 от 20.06.1992, предусматривающих обеспечение детей-сирот на период обучения за счет средств образовательных учреждений, выделяемых им из соответствующих бюджетов.

Справка обсуждена на президиуме Пермского областного суда 10 марта 2006 г.