О муниципальных образованиях.

Решение Московского областного суда от 11.07.2002 N 3-327/02

(Извлечение)

Московский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-327/02 по заявлению прокурора Московской области о признании недействующими и не подлежащими применению абзацы 3 и 4 статьи 1, подп. «б» пункта 1 статьи 7 и пункт 3 статьи 41 Закона Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований»,

установил:

Прокурор Московской области обратился в суд с заявлением, в котором просит признать недействующими и не подлежащими применению некоторые положения Закона Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» (далее — Закон МО «О порядке образования… муниципальных образований»), а именно: абз. 3 и 4 статьи 1, в которых содержатся определения понятий «муниципальное образование первого и второго вида»; подп. «б» п. 1 статьи 7, предусматривающий, что образование муниципального образования невозможно на части территории поселения; а также п. 3 статьи 41, устанавливающий, что до вступления в силу закона Московской области, определяющего порядок установления и изменения границ муниципальных образований, установление и изменение границ муниципальных образований осуществляется в порядке, определяемом Губернатором Московской области.

По мнению прокурора, названные положения не соответствуют Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ «Об общих принципах»), в частности, ч. 3 статьи 6, п. 1 статьи 1, п. 1 статьи 12, пп. 2, 3 статьи 13 Закона (л.д. 3-6, 14-15).

Представитель заявителя — прокурор Мособлпрокуратуры Плохой Д.А. в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в заявлении.

Московская областная Дума и Губернатор Московской области с заявлением прокурора не согласны, представили письменные возражения (л.д. 53-62).

В судебном заседании их представители — К.Т.М. и Р.З.А. указали, что все оспариваемые прокурором положения областного Закона полностью соответствуют ФЗ «Об общих принципах»; позицию заявителя считают ошибочной.

Выслушав стороны, изучив материалы дела, суд приходит к выводу, что заявление прокурора не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Прокурор оспаривает подпункт «б» пункта 1 статьи 7 Закона Московской области «О порядке образования… муниципальных образований», согласно которому образование муниципального образования невозможно на части территории поселения.

По мнению заявителя, указанная норма сужает по сравнению с федеральным законодательством перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление. В этой части заявитель ссылается на пункт 1 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах», в котором содержится определение муниципального образования: это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Однако доводы заявителя являются ошибочными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции РФ, пунктом 1 статьи 12 ФЗ «Об общих принципах» местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов, волостей, сельсоветов и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

С учетом названных положений федерального законодательства, а также статей 73, 76 Конституции РФ законодатель Московской области установил, что муниципальными образованиями в Московской области могут являться районы, города, поселки, сельские округа, сельские поселения и их добровольные объединения (пункт 1 статьи 3 Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области»).

Применительно к специальному Закону «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» под поселением следует понимать город, поселок, деревню, село, иные населенные пункты (абз. 9 статьи 1 названного Закона).

Поскольку в Московской области местное самоуправление всегда осуществлялось с учетом названного административно — территориального деления, постольку законодатель правомерно в пределах своей компетенции установил, что и в будущем (после вступления в силу названного Закона — июль 1997 г.) нецелесообразно дробить уже существующие территории на более мелкие. При этом учитывались такие факторы, как сложившиеся экономические связи, транспортные и инженерные коммуникации, социально — бытовая инфраструктура, система управления местными делами.

Прокурор также оспаривает абзацы 3 и 4 статьи 1 Закона МО «О порядке образования… муниципальных образований», в которых указано, что «муниципальное образование первого вида» — это муниципальное образование, не находящееся в границах территории другого муниципального образования; «муниципальное образование второго вида» — это муниципальное образование, находящееся в границах территории другого муниципального образования.

По мнению заявителя, в этой части законодатель Московской области вышел за пределы своей компетенции, поскольку в федеральном законодательстве деление муниципальных образований на виды не предусмотрено.

Прокурор также считает, что в результате подобной классификации нарушен принцип равноправия муниципальных образований: муниципальные образования второго вида становятся зависимыми от муниципальных образований первого вида, в частности, при распределении средств областного бюджета.

Проверяя доводы заявителя в этой части, суд установил, что оспариваемые им положения содержатся в статье 1 Закона, которая, как видно из абзаца 1, поясняет, в каких значениях в Законе используются перечисленные в этой статье понятия и термины.

Классификация муниципальных образований по указанному принципу правомерна, поскольку это соответствует федеральному законодательству, в частности, части 3 статьи 6 ФЗ «Об общих принципах», а также статье 8 Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области».

В контексте всего Закона МО «О порядке образования… муниципальных образований» деление муниципальных образований на виды носит условный, служебный характер — для удобства изложения соответствующих статей Закона.

Такое деление само по себе не влечет иных правовых последствий, нежели чем те, которые предусмотрены частью 3 статьи 6 ФЗ «Об общих принципах»: «в случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города».

Суд установил, что соответствующие законы о разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями первого и второго вида в Московской области имеются; в частности, в ст. 8 Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области» от 13.06.96 N 14/92 (с последующими изменениями и дополнениями) указано, какие вопросы относятся к ведению муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, какие вопросы относятся к совместному ведению.

Наличие муниципальных образований двух видов учитывается и в Законе Московской области «О бюджетных правах местного самоуправления», в пункте 6 статьи 16 которого указано, что источники бюджетов муниципальных образований первого и второго вида разграничиваются законом Московской области в соответствии с договором о разграничении полномочий между муниципальными образованиями. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы.

Таким образом, введение в Закон МО «О порядке образования… муниципальных образований» понятий «муниципальные образования первого и второго вида» не может ограничить экономическую и финансовую самостоятельность муниципального образования, находящегося в границах другого муниципального образования, подчинить его муниципальному образованию первого вида.

То обстоятельство, что в Законах Московской области «Об областном бюджете на 2001 г.» и «Об областном бюджете на 2002 г.» отсутствуют ставки зачисления и нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований второго вида, таких как поселки Красково, Октябрьский, Малаховка и другие, на что ссылается прокурор, не является основанием для признания незаконным разделения муниципальных образований на два вида (как это сделано в Законе МО «О порядке образования… муниципальных образований»).

Прокурор и заинтересованные лица не лишены возможности оспорить конкретные положения конкретных законов Московской области, нарушающие экономическую и финансовую самостоятельность муниципальных образований второго вида.

Проверяя доводы заявителя относительно пункта 3 статьи 42 Закона МО «О порядке образования… муниципальных образований» суд установил следующее.

Оспариваемым положением предусмотрено, что до вступления в силу Закона Московской области, определяющего порядок установления и изменения границ муниципальных образований, установление и изменение границ муниципальных образований осуществляется в порядке, определяемом Губернатором Московской области.

По мнению заявителя, указанная норма не соответствует пункту 3 статьи 13 ФЗ «Об общих принципах», предусматривающему, что порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ.

В этой части прокурор ссылается и на пункт 6 статьи 42 Устава Московской области, согласно которому полномочия Московской областной Думы не могут быть переданы другим органам государственной власти и органам местного самоуправления, лицам, занимающим государственные должности или муниципальные должности, а также иным лицам.

Как установлено судом, в первой редакции Закона МО «О порядке образования… муниципальных образований» от 31.07.97 были установлены временные рамки, в пределах которых установление и изменение границ муниципальных образований могло осуществляться в порядке, определяемом Губернатором Московской области, — не более десяти месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона (л.д. 75).

Законом Московской области от 17.02.99 N 8/45 в названную статью были внесены изменения: из ее текста исключено положение о 10-месячном сроке (л.д. 76).

До настоящего времени Закон «О порядке установления и изменения границ муниципальных образований» в Московской области не принят, хотя рабочая группа по разработке проекта такого закона создана еще в июне 1997 г.; проект был принят за основу в феврале 2002 года, работа над ним продолжается до сих пор (л.д. 39-45).

При отсутствии специального закона установление и изменение границ муниципальных образований на территории Московской области осуществляется на основании так называемого Порядка установления и изменения границ муниципальных образований, утвержденного постановлением Губернатора Московской области от 04.12.97 N 298-ПГ (л.д. 79-82).

В этой части суд соглашается с доводами представителей Мособлдумы и Губернатора Московской области о том, что общие принципы и основные правила, действующие при установлении и изменении границ муниципальных образований, определены Законом Московской области, а именно пунктом 1 статьи 30, статьей 31 Закона МО «О порядке образования… муниципальных образований», из которых следует, что установление и изменение границ муниципальных образований осуществляется постановлением Губернатора Московской области по изложенным правилам.

Наделение Губернатора полномочиями самому определять порядок установления и изменения границ муниципальных образований — временная и по существу вынужденная мера; она направлена на то, чтобы исключить ситуацию, когда в отсутствие соответствующего закона Московской области возникнет необходимость в установлении или изменении границ муниципальных образований.

Как видно из Порядка установления и изменения границ муниципальных образований, утвержденного постановлением Губернатора Московской области от 04.12.97 N 298-ПГ, в нем перечислены состав и содержание материалов, а также порядок их рассмотрения при решении вопроса об установлении или изменении границ муниципальных образований. По существу это своего рода инструкция, развивающая общие принципы и правила установления и изменения границ муниципальных образований, закрепленные в пункте 1 статьи 30, статье 31 Закона МО «О порядке образования… муниципальных образований».

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 197, 203 ГПК РСФСР, суд

решил:

В удовлетворении заявления прокурора Московской области о признании недействующими и не подлежащими применению абзацы 3 и 4 статьи 1, подп. «б» пункта 1 статьи 7 и пункт 3 статьи 41 Закона Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» отказать.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд РФ через Мособлсуд в течение 10 дней.