О признании недействующими отдельных положений Устава муниципального образования г. Владивосток.

Решение Ленинского районного суда г. Владивостока от 06.01.2004

Ленинский районный суд г. Владивостока Приморского края в составе:

председательствующего судьи                       Максименко Т.А.,  с участием прокурора                                Сараевой Е.А.,  при секретаре                                      Пилипенко А.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинского района г. Владивостока о признании Устава муниципального образования г. Владивосток противоречащим закону в части, суд

установил:

Прокурор Ленинского района г. Владивостока обратился в суд с названным заявлением, указав в обоснование заявленных требований, что Устав муниципального образования г. Владивосток принят на местном референдуме г. Владивостока 19.12.1999 и опубликован 29 декабря 1999 г. в газете «Приморские вести», N 52.

В части второй статьи 11 Устава муниципального образования г. Владивосток абзац 30, устанавливающий, что в ведении муниципального образования г. Владивосток находится образование и определение границ районов города, других территориальных образований противоречит действующему федеральному законодательству и законодательству Приморского края.

Действующему федеральному и краевому законодательству, кроме того, в части не соответствуют статьи 39 и 50 Устава муниципального образования г. Владивосток и положения ст. 28 и 42 Устава муниципального образования г. Владивосток, не соответствующих действующему федеральному и краевому законодательству.

Просит суд признать абзац 30 части 2 статьи 11, абзац 5 части 2 статьи 39, часть 2 статьи 50 в части: «переезда в другую местность»; часть 4 статьи 28, абзац 12 части 1 статьи 42; статью 72 в части: «природные ресурсы, находящиеся в границах территории городского самоуправления» Устава муниципального образования г. Владивосток противоречащими закону и недействующими.

Признать статью 92 и статью 93 Устава муниципального образования г. Владивосток противоречащими закону и недействующими с момента опубликования Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть c 08.10.2003.

Признать часть 1 статьи 24, пункт 1 статьи 32 Устава муниципального образования г. Владивосток противоречащими закону и недействующими с момента опубликования.

Признать часть 2 статьи 5 Устава муниципального образования г. Владивосток в части, предусматривающей возможность разграничения полномочий между органами местного самоуправления г. Владивостока и органами государственной власти Приморского края на основании заключенных между указанными органами договоров, противоречащей закону и недействующей с момента опубликования Устава муниципального образования г. Владивосток.

Представитель прокуратуры в судебном заседании поддержал заявленные требования, изложенные в заявлении с учетом дополнений от 21.10.2003, 06.11.2003, 11.11.2003, подтвердив доводы и основания заявления.

Представитель администрации г. Владивостока предъявленные требования не признал, просил суд отказать в удовлетворении заявления в связи со следующим.

В нарушение требований п. 5 ст. 251, п. 1 ст. 247 ГПК РФ при оспаривании нормативного акта органа местного самоуправления — Устава г. Владивостока, заявитель не указал какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом.

Считают, что ни одна из оспариваемых норм Устава г. Владивостока не нарушает ничьих прав, поскольку с момента принятия новых нормативно-правовых актов, на соответствие которых проверялся Устав, и до настоящего времени оспариваемые нормы Устава не применялись (бездействовали), а потому и не могли нарушить чьи-либо права.

Обращают внимание суда на тот факт, что в случае возникновения правоотношений, попадающих в сферу регулирования оспариваемых норм Устава, и наличия противоречий положений Устава федеральным или краевым законам, положения Устава применяются в части, не противоречащей указанным законам.

Таким образом, в любом случае будет применяться норма действующего, главенствующего закона.

Согласно положений ст. 93 Устава, все изменения Устава производятся на референдуме, проведение которого является достаточно затратным мероприятием как по организационно-временным, так и по материально-финансовым показателям. Финансовые средства для проведения референдума закладываются в бюджете города при его принятии.

Законы, на соответствие которым проведена прокурорская проверка Устава, приняты сравнительно недавно, в связи с этим назначить референдум, выделить средства на его проведение и привести Устав в соответствие с вновь принятыми федеральными и краевыми законами в сжатые сроки не представляется возможным.

Обращает внимание суда на тот факт, что в законах, на соответствие которым проверялся Устав, не установлена конкретная дата, по истечении которой органы местного самоуправления должны пересмотреть положения Устава.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 06.10.2003, предписывает органам местного самоуправления в РФ до 01.07.2005 привести свои Уставы в соответствие с требованием данного закона, а указанные требования полностью соответствуют требованиям прокурора, изложенным в заявлении от 10.09.2003.

Доводы заявителя, приведенные в обоснование оспаривания п. 1 ст. 32 Устава о том, что помимо граждан РФ на должность главы администрации города могут быть избраны иностранные граждане, несостоятельны в связи со следующим.

Иностранные граждане, действительно, могут обладать пассивным избирательным правом, но только при наличии международного договора.

Однако то, что ст. 32 Устава в качестве кандидатов на должность главы администрации упоминаются только граждане РФ, нисколько не умаляет прав иностранных граждан быть избранными, поскольку они вправе реализовывать свои права в силу прямого указания ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», вне зависимости от того, воспроизведена ли эта норма в Уставе г. Владивостока или нет.

Просит суд отказать в удовлетворении заявления, поскольку нормы Устава г. Владивостока не нарушают ничьих прав, а также тот факт, что положения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предписывают привести положения Устава г. Владивостока в соответствие с ним до 01.07.2005.

Выслушав пояснения сторон, исследовав и оценив в совокупности доказательства по делу, суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Устав муниципального образования г. Владивосток принят на местном референдуме г. Владивостока 19.12.1999 и опубликован 29 декабря 1999 г. в газете «Приморские вести», N 52.

Пункт «л» ч. 2 статьи 5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения.

Во исполнение указанного положения федерального закона Законодательным Собранием Приморского края 31.10.2001 был принят Закон Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края».

Положениями ст. 1 Закона ПК установлено определение административно-территориальной единицы, как части территории Приморского края в фиксированных границах, имеющей собственное наименование.

Согласно части 4 статьи 6 этого же Закона Приморского края внутригородской район представляет собой административно-территориальную единицу с законодательно закрепленной территорией, являющуюся частью города краевого подчинения, в административном подчинении которого могут находиться поселковые и сельские администрации (поселковые и сельские советы).

Таким образом, определение и образование границ районов города и других территориальных образований, так как последние являются административно-территориальными единицами, регулируется Законом Приморского края «Об административно-территориальном устройстве Приморского края», а именно статьей 10, согласно которой решения по вопросам административно-территориального устройства принимаются Законодательным Собранием Приморского края по представлению Губернатора Приморского края с учетом решений органов местного самоуправления Приморского края, отражающих мнение населения, проживающего на территории административно-территориальных единиц, чьи интересы затрагиваются при этом.

Статья 11 указанного Закона прямо предусматривает полномочия Законодательного Собрания Приморского края в вопросах образования, преобразования административно-территориальных единиц, установления и изменения границ последних.

Наряду с этим, не соответствуют действующему федеральному и краевому законодательству положения ст. ст. 39 и 50 Устава муниципального образования г. Владивосток.

Так, абзац 5 части 2 статьи 39 Устава устанавливает основание досрочного прекращения полномочий главы администрации города Владивостока — выезд на постоянное место жительства за пределы города.

Положения части 2 статьи 50 Устава города Владивостока также устанавливают основание досрочного прекращения полномочий депутатов Думы г. Владивостока — переезд в другую местность.

Исходя из положений ст. 3 Закона ПК «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Приморском крае» имеется перечень оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица и депутата представительного органа местного самоуправления.

При этом условие досрочного прекращения полномочий выборным должностным лицом местного самоуправления и депутатом в связи с переездом в другую местность, изложенное ранее в указанном Законе Приморского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Приморском крае» и нашедшее свое подтверждение в Уставе города Владивостока, из действующей редакции Закона Приморского края исключено Законом Приморского края от 08.10.2002 N 9-КЗ.

Таким образом, Закон Приморского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Приморском крае» приведен в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Доводы заявителя о приведении в соответствие с действующим федеральным и краевым законодательством ст. ст. 39, 50 Устава города являются обоснованными и подлежат приведению в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1).

Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том числе закрепленных в ее статье 27, может устанавливаться федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ни по одному из указанных оснований действующее федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином Российской Федерации должности главы муниципального образования и депутата представительного органа местного самоуправления, а равно возможности исполнения ими соответствующих полномочий.

Законодатель субъекта Российской Федерации не наделен полномочиями по установлению данных ограничений.

Таким образом, устанавливая в качестве оснований для досрочного прекращения полномочий главы администрации города и депутатов городской Думы выезд на постоянное место жительства за пределы города и переезд в другую местность, Устав города Владивостока вводит ограничение, не установленное действующим федеральным законодательством и прямо препятствующее реализации прав и свобод, предусмотренных статьей 27 Конституции Российской Федерации.

Обоснованы и подлежат удовлетворению требования заявителя об оспаривании ст. 28, ст. 42 Устава, как не соответствующих действующему федеральному и краевому законодательству.

Согласно части 4 статьи 28 Устава города право быть избранным в органы городского самоуправления принадлежит гражданам Российской Федерации, достигшим возраста двадцати одного года на день проведения выборов.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста.

Во исполнение предоставленного федеральным законом правомочия Избирательный Кодекс Приморского края в части 8 статьи 4 устанавливает, что гражданин Российской Федерации по достижении 18 лет может быть избран депутатом представительного органа местного самоуправления, по достижении 21 года — главой муниципального образования, иным выборным должностным лицом местного самоуправления.

Таким образом, положение Устава города Владивостока об установлении общего условия реализации права быть избранным в органы городского самоуправления, связанного с достижением 21 года, противоречит действующему федеральному и краевому законодательству и ограничивает права достигших 18 лет лиц на избрание депутатом представительного органа местного самоуправления.

Статья 42 Устава муниципального образования г. Владивосток наделяет Думу города Владивостока полномочиями по назначению выборов в городскую Думу.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы органов местного самоуправления или депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо.

Согласно ч. 2 ст. 10 Избирательного кодекса Приморского края выборы депутатов представительного органа местного самоуправления назначает глава муниципального образования, если указанная должность уставом муниципального образования не предусмотрена — представительный орган местного самоуправления.

Соответственно, руководствуясь ст. 31 Устава г. Владивостока, согласно которой глава администрации города является главой городского самоуправления, осуществляющим муниципальную власть, в компетенцию представительного органа городского самоуправления — Думы г. Владивостока — назначение выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не входит и положение Устава, закрепляющее указанное полномочие, прямо противоречит действующему краевому законодательству.

Статья 72 Устава города Владивостока устанавливает экономическую основу городского самоуправления. Согласно данной норме Устава экономическую основу городского самоуправления составляют природные ресурсы, находящиеся в границах территории городского самоуправления.

Указанное положение Устава противоречит действующему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, в соответствии со статьей 28 данного ФЗ, экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В соответствии со ст. 29 названного ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности.

Таким образом, установленное статьей 72 Устава города отнесение природных ресурсов к экономической основе городского самоуправления по признаку нахождения в границах территории городского самоуправления не соответствует требованиям действующего федерального законодательства об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Устава муниципального образования г. Владивосток референдум считается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее половины проживающих на территории города граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, что противоречит п. 8 ст. 70 и п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В силу положений п. 8 ст. 70 названного Закона, референдум признается соответствующей комиссией референдума состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участков референдума на территории проведения референдума.

В соответствии с п. 10 ст. 4 Закона на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Референдум, проведенный на территории муниципального образования г. Владивосток, в соответствии с требованиями федерального законодательства может быть признан состоявшимся только в случае, если в нем приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участков референдума на территории проведения референдума, а не проживающих на территории образования, как это закреплено в п. 1 ст. 24 Устава г. Владивостока.

Указанная норма Устава существенно ограничивает право иностранных граждан, постоянно проживающих на территории г. Владивостока, участвовать в местном референдуме, согласно п. 1 ст. 32 Устава глава администрации города избирается на четыре года на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании из числа граждан Российской Федерации в возрасте не моложе 21 года на день голосования.

Данная норма противоречит требованиям п. 10 ст. 4 указанного выше Закона, поскольку также ограничивает право иностранных граждан, постоянно проживающих на территории города Владивостока, быть избранными в органы местного самоуправления, в том числе и главой администрации г. Владивостока.

Статьями 92 и 93 Устава муниципального образования г. Владивосток установлен порядок принятия Устава и внесение в него изменений. В соответствии с указанными нормами Устав принимается на городском референдуме, изменения и пересмотр Устава города также осуществляется на городском референдуме.

Положения ст. ст. 92, 93 Устава противоречат действующему законодательству, а именно ст. 35 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая вступает в силу со дня официального опубликования настоящего Федерального закона, т.е. с 08.10.2003 (ст. 83 указанного Закона).

Согласно п. 10 п.п. 1 статьи 35 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

Таким образом, установленный ст. ст. 92, 93 Устава порядок принятия Устава и внесение в него изменений не соответствует требованиям действующего федерального законодательства об общих принципах местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Устава, разграничение предметов ведения и полномочий между органами городского самоуправления и органами государственной власти Приморского края осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом Приморского края, законами Приморского края и заключаемыми между органами городского самоуправления и органами государственной власти Приморского края договорами.

Положение данной нормы в части, предусматривающей возможность разграничения полномочий между органами местного самоуправления г. Владивостока и органами государственной власти Приморского края на основании заключенных между указанными органами договоров, противоречит действующему законодательству РФ, а именно ст. 6 п. 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ч. 1 ст. 19 Закона ПК «О местном самоуправлении в Приморском крае», ст. 74 ч. 4 Устава Приморского края в связи со следующим.

В соответствии с Положением ч. 4 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Согласно ч. 1 ст. 19 Закона ПК «О местном самоуправлении в Приморском крае» органы государственной власти федеральными законами, законами Приморского края могут возлагать на органы местного самоуправления исполнение отдельных государственных полномочий, а равно, аналогичные нормы содержатся в ч. 4 ст. 74 Устава Приморского края, в силу которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями органов государственной власти с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Исполнение органами местного самоуправления, в том числе г. Владивостока, государственных полномочий, таким образом, возможно только на основании федерального закона либо закона субъекта РФ, а не договоров, заключенных между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, как следует из ч. 2 ст. 5 Устава г. Владивостока.

С учетом изложенного, оценив в совокупности доказательства, представленные по делу, суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 251, 252 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Ленинского района г. Владивостока о признании Устава муниципального образования г. Владивосток противоречащим закону в части — удовлетворить.

Признать абзац 30 части 2 статьи 11, абзац 5 части 2 статьи 39, часть 2 статьи 50 в части: «переезда в другую местность»; часть 4 статьи 28, абзац 12 части 1 статьи 42; статью 72 в части: «природные ресурсы, находящиеся в границах территории городского самоуправления» Устава муниципального образования г. Владивосток противоречащими закону и недействующими.

Признать статью 92 и статью 93 Устава муниципального образования г. Владивосток противоречащими закону и недействующими с момента опубликования Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть с 08.10.2003.

Признать часть 1 статьи 24, пункт 1 статьи 32 Устава муниципального образования г. Владивосток противоречащими закону и недействующими с момента опубликования.

Признать часть 2 статьи 5 Устава муниципального образования г. Владивосток в части, предусматривающей возможность разграничения полномочий между органами местного самоуправления г. Владивостока и органами государственной власти Приморского края на основании заключенных между указанными органами договоров, противоречащей закону и недействующей с момента опубликования Устава муниципального образования г. Владивосток.

Решение может быть обжаловано в Приморский краевой суд в течение 10 дней через Ленинский районный суд г. Владивостока.

Судья
Т.А.МАКСИМЕНКО