О признании недействительными статей 17 и 18 Закона Ленинградской области от 27.12.1994 N 12-ОЗ О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области.
Решение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 21.11.1997 по делу N 3-96/97
Именем Российской Федерации
Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе: председательствующего Морозковой Е.Е., с участием прокурора Волиной Г.А., при секретаре Куликовой Ю.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействительными статей 17 и 18 Закона Ленинградской области от 27.12.1994 «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области» и об исключении статей 17 и 18 из Закона Ленинградской области «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области», установила:
Прокурор Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействительными статей 17 и 18 Закона Ленинградской области от 27.12.1994 «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области» и об исключении статей 17 и 18 из Закона Ленинградской области «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области».
В обоснование требований указал, что названные статьи областного закона противоречат ст. 71 п. «о», ст. 98, 129 Конституции РФ 1993 г., ст. 70, 89, 90, 109, 122, 168, 172 УПК РФ.
В ходе судебного разбирательства участвующий в деле прокурор Волина Г.А. поддержала заявленные требования, полагает также, что указанные статьи областного закона противоречат ст. 76 Конституции РФ и постановлению Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года.
Представитель Законодательного собрания Ленинградской области Коваленко А.И. требования прокурора не признал, пояснив, что Законом РФ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» установлены льготы для депутатов представительных органов местного самоуправления. Однако федеральным законодательством не установлены аналогичные льготы для депутатов законодательных органов субъектов РФ.
Таким образом, имеется пробел в федеральном законодательстве.
Принимая обжалуемый Закон, Законодательное собрание Ленинградской области не нарушило ни федеральное законодательство, ни Конституцию РФ 1993 г.
Представитель губернатора Ленинградской области Яковлева также просила отказать в удовлетворении требований прокурора, дополнительно указав на соблюдение Законодательным собранием Ленинградской области и губернатором Ленинградской области положений ст. 6 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Ленинградской области.
Выслушав объявления участников процесса, исследовав собранные по делу доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.
27 декабря 1994 года был принят Законодательным собранием Ленинградской области и подписан губернатором Ленинградской области Закон Ленинградской области «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области».
Статьей 17 названного Закона установлена неприкосновенность депутата Собрания, а в статье 18 определен порядок получения согласия на лишение депутата Собрания неприкосновенности и информирования Собрания о результатах производства по уголовному делу.
09.10.1997 прокурором Ленинградской области был внесен протест председателю Законодательного собрания Ленинградской области на ст. 17 и 18 областного закона «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области».
Постановлением Законодательного собрания Ленинградской области от 16.10.1997 N 104 протест прокурора был отклонен.
Пунктом «о» ст. 71 Конституции РФ 1993 г. предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находится судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование.
В соответствии с пунктом «к» ст. 72 Конституции РФ 1993 г. в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится административное, административно-процессуальное законодательство.
Согласно ч. 1, 2, 5 ст. 76 Конституции РФ 1993 г. законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (принимаемые по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ) не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия действует федеральный закон.
Статьей 41 Устава Ленинградской области от 27.10.1994, действующего на момент принятия обжалуемого Закона (а также ст. 36 Устава Ленинградской области от 28.04.1997, действующего в момент рассмотрения спора судом) предусмотрено, что Законодательное собрание Ленинградской области осуществляет законодательное регулирование по вопросам исключительной компетенции области и совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
В ст. 46 Устава Ленинградской области от 27.10.1994 (а также в ст. 41 Устава Ленинградской области от 28.04.1997) указано, что правовой акт нормативного характера, принятый Законодательным собранием Ленинградской области, должен быть подписан и губернатором Ленинградской области.
Согласно ст. 5 п. «а» Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Ленинградской области от 13.06.1996 органы государственной власти Ленинградской области принимают областные законы и осуществляют иное правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральным законодательством.
Статьей 6 названного Договора предусмотрено, что при отсутствии федерального закона или иных федеральных нормативных правовых актов по отдельным предметам совместного ведения Ленинградская область осуществляет собственное правовое регулирование.
Статьей 17 названного областного закона предусмотрено, что депутат собрания обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу или вопросу без согласия Законодательного собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также не может быть подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортное средство, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
Депутат Законодательного собрания не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления или клевета и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.
В статье 18 данного областного закона указано, что вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается по представлению прокурора Ленинградской области Законодательным собранием.
Для получения согласия на привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание, кроме случаев задержания на месте преступления, арест и обыск депутата Законодательного собрания прокурор Ленинградской области вносит в Законодательное собрание представление.
Законодательное собрание не позднее чем в недельный срок со дня внесения представления прокурора Ленинградской области рассматривает это представление, принимает по нему мотивированное решение большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного собрания и в трехдневный срок извещает о нем прокурора Ленинградской области. При необходимости от прокурора Ленинградской области могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса Законодательным собранием вправе участвовать депутат, в отношении которого внесено представление.
О прекращении уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении депутата Законодательного собрания орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают Законодательному собранию.
Согласно п. «о» ст. 71, п. 1 ст. 76 Конституции РФ вопросы возбуждения уголовного дела, производства следственных действий, привлечения к уголовной ответственности относятся к ведению Российской Федерации и могут быть отрегулированы только федеральными конституционными законами или федеральными законами.
Порядок производства названных действий закреплен в ст. 70, 89, 90, 109, 122, 168, 172 УПК РФ.
К ведению Российской Федерации относятся также определение полномочий, организация и порядок деятельности органов Прокуратуры РФ (п. «о» ст. 71, п. 1 ст. 76, ст. 129 Конституции РФ).
Организация, полномочия и порядок деятельности органов прокуратуры определены Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации».
Так как в перечисленных нормах Конституции РФ, федеральных законов отсутствуют нормы, определяющие особый порядок привлечения к уголовной ответственности депутатов представительного органа субъекта РФ, лишение их неприкосновенности, процедуру информирования о результатах производства по уголовному делу, то и субъект РФ (в данном случае Законодательное собрание и губернатор Ленинградской области) не вправе принимать самостоятельные законодательные акты, регулирующие данные вопросы.
Устанавливая особый порядок привлечения депутатов к административной ответственности, Законодательное собрание и губернатор Ленинградской области нарушили Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, которым не предусмотрен особый порядок привлечения к административной ответственности депутатов представительного органа субъектов РФ.
Определяя самостоятельным законодательным актом особый порядок привлечения к административной ответственности депутатов, Законодательное собрание, губернатор Ленинградской области также превысили свои полномочия, определенные в Уставе Ленинградской области, Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Ленинградской области ст. 6 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Таким образом, ст. 18 обжалуемого областного закона (в части установления порядка привлечения депутатов к административной ответственности) противоречит и п. «к» ст. 72, п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ.
Ссылка представителей Законодательного собрания и губернатора Ленинградской области на то, что федеральным законодательством не установлены льготы для депутатов представительных органов субъектов РФ, не может быть рассмотрена как основание для самостоятельного определения названных льгот для депутатов представительного органа субъекта РФ непосредственно органами власти субъекта РФ.
Если Законодательное собрание и губернатор Ленинградской области полагали, что данный вопрос не урегулирован надлежащим образом в федеральном законодательстве, они могли обратиться с соответствующей законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания.
Ссылка на ст. 6 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Ленинградской области также не может быть принята во внимание.
При осуществлении собственного правового регулирования по отдельным предметам совместного ведения (при отсутствии федерального закона или иных федеральных нормативных актов) Ленинградская область как субъект РФ не может нарушать п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72, пп. 1, 2, 5 ст. 76 Конституции РФ.
В настоящем гражданском деле прокурором Ленинградской области также заявлено требование об обязании исключить ст. 17, 18 из Закона области «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области».
В соответствии со ст. 60 Закона РФ от 05.03.1992 «О краевом, областном СНД и краевой, областной администрации», ст. 13 ГК РФ 1994 г., разъяснениями, содержащимися в постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 8 от 31.10.1995 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия», п. 1, 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 6/8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» суды общей юрисдикции, проверяя соответствие правового акта субъекта федерации Конституции РФ и федеративному законодательству, вправе только признать такой правовой акт действительным или недействительным.
По изложенным основаниям судебная коллегия не может согласиться с указанным выше требованием прокурора.
Руководствуясь ст. 60 Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», ст. 13 ГК РФ 1994 г., ст. 194-197 ГПК РФ, судебная коллегия решила:
Заявление прокурора Ленинградской области удовлетворить частично.
Признать недействительными статьи 17 и 18 Закона Ленинградской области от 27.12.1994 «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области» с момента принятия названного закона.
В удовлетворении остальной части требований прокурора Ленинградской области отказать.
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в десятидневный срок после изготовления в окончательном виде.