О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению норм Законов Красноярского края N 16-1475 от 18.09.2001, N 4-78 от 23.12.1994, N 6-129 от 20.06.1995 в части установления максимального размера штрафа.
Решение Красноярского краевого суда от 26.09.2002
Именем Российской Федерации 26 сентября 2002 года Красноярский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Полынцева С.Н.,
при секретаре судебного заседания Загаевич С.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Шуваева Евгения Викторовича на бездействие Законодательного Собрания Красноярского края и о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению норм Законов Красноярского края N 16-1475 от 18.09.2001 «Об административной ответственности за правонарушения в сфере местного самоуправления», N 4-78 от 23.12.1994 «Об установлении на территории края административной ответственности за правонарушения в сфере общественного порядка и дорожной безопасности» и N 6-129 от 20.06.1995 «Об охране общественной нравственности»,
установил:
Шуваев Е.В. обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащими федеральному законодательству статьи 6 и 7 Закона Красноярского края N 16-1475 от 18.09.2001 «Об административной ответственности за правонарушения в сфере местного самоуправления» (далее — Закона края N 16-1475), статьи 1 — 3 Закона Красноярского края N 4-78 от 23.12.1994 «Об установлении на территории края административной ответственности за правонарушения в сфере общественного порядка и дорожной безопасности» (далее — Закона края N 4-78), пункт 2 статьи 16; статьи 22, 23; часть 1 статьи 24 в части слов «а также торговля печатной продукцией эротического характера без запечатанной прозрачной упаковки»; пункт 2 статьи 24, часть 2 статьи 25 Закона Красноярского края N 6-129 от 20.06.1995 «Об охране общественной нравственности» (далее — Закона края N 6-129).
Кроме этого, Шуваев Е.В. просил признать незаконным бездействие Законодательного Собрания Красноярского края, которое, по его мнению, было допущено при невнесении изменений в указанные законодательные акты после принятия Кодекса об административных правонарушениях РФ 30.12.2001.
В судебном заседании Шуваев Е.В. и его представители Глисков А.А. и Шумбасова К.А. заявленные требования поддержали, представители Законодательного Собрания Красноярского края Иванова И.А. и Демин А.В. и Совета администрации Красноярского края Полева Е.А. признали требования только в части необходимости внесения изменений в санкции некоторых оспариваемых статей.
Суд, выслушав доводы Шуваева Е.В. и его представителей Глискова А.А., Шимбасову К.А., возражения представителей Законодательного Собрания и Совета администрации Красноярского края Иванова И.А., Демина А.В. и Полеву Е.А., проанализировав оспариваемые нормы и нормы федерального законодательства, приходит к следующему.
Статья 72 Конституции РФ предусматривает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится административное законодательство.
Как указано в статье 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения законы субъектов Российской Федерации принимаются в соответствии с федеральными законами.
Оспариваемые Шуваевым Е.В. нормы Законов Красноярского края регулируют административные правоотношения, что сторонами не оспаривается.
Следовательно, правовые нормы, закрепленные в названных Законах Красноярского края, не должны вступать в противоречие с нормами федерального законодательства.
Обосновывая требования о противоречии статей 6 и 7 Закона края N 16-1475 нормам федерального законодательства, Шуваев Е.В. указал на то, что право муниципального образования иметь собственную символику закреплено в статье 11 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Законодательство Красноярского края не определяет порядок использования символики муниципального образования; поэтому, по мнению заявителя, статьи 6 и 7 Закона края N 16-1475 противоречат подпункту 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ, так как устанавливают административную ответственность за нарушение норм, установленных федеральным законом.
Суд не считает возможным согласиться с этим доводом заявителя и удовлетворить его требование в этой части.
Действительно, в соответствие с подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению РФ в области законодательства об административных правоотношениях относится установление административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Статья 11 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепляет право муниципальных образований на собственную символику.
Статья 12 Закона Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» также устанавливает право муниципальных образований иметь собственную символику.
Приведенные нормы не содержат порядка использования символики муниципального образования.
Однако из этого не следует, что Красноярский край как субъект РФ не вправе устанавливать административную ответственность за незаконное использование символики и надругательство над символикой муниципального образования.
Статья 8 Закона Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» содержит перечень предметов ведения местного самоуправления. Этот перечень не носит исчерпывающего характера. Как указано в пункте 2 данной статьи, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований, а также органов государственной власти.
Из смысла указанных норм Закона Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» следует, что порядок использования своей символики может определяться самим муниципальным образованием.
В диспозиции статьи 6 Закона края N 16-1475 указано, что под незаконным использованием символики муниципального образования понимается ее использование без разрешения уполномоченного на то органа местного самоуправления либо в нарушение установленного порядка ее использования.
Как указывалось выше, административное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.
На федеральном уровне не принят закон, который бы предусматривал административную ответственность за незаконное использование или надругательство над символикой муниципального образования.
Однако отсутствие федерального закона не может служить препятствием для выработки необходимого правового акта субъектом РФ.
Конституция РФ не устанавливает жесткой последовательности в регулировании отношений по вопросам совместного ведения, то есть не требует принятия вначале федерального закона, а затем правового акта субъекта Федерации.
Следовательно, введение статьями 6 и 7 Закона края N 16-1475 административной ответственности за незаконное использование или надругательство над символикой муниципального образования не противоречит федеральному законодательству.
Обосновывая требование о противоречии федеральному законодательству статьи 1 Закона края N 4-78, Шуваев Е.В. указал, что пользование жилыми помещениями регулируется главой 35 ГК РФ, ЖК РСФСР и Правилами пользования жилыми помещениями (утвержденными СМ РСФСР от 22.09.1985).
Административная ответственность за нарушение Правил пользования жилыми помещениями установлена статьей 7.21 КоАП РФ. Поэтому, по мнению заявителя, статья 1 Закона края N 4-78 противоречит подпункту 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ.
Кроме этого, заявитель считает, что из содержания оспариваемой статьи невозможно определить, на защиту каких отношений направлена установленная в ней ответственность.
Оспаривая статью 2 Закона края N 4-78, заявитель полагает, что статья 20.1 КоАП РФ по своему содержанию включает в себя и умышленные действия, нарушающие тишину и покой окружающих граждан в период с 23 часов до 7 часов, а оспариваемая статья фактически устанавливает административную ответственность за совершение действий, ответственность за которые уже предусмотрена федеральным законом.
Такие же доводы заявителем приведены при оспаривании статьи 3 Закона края N 4-78.
В частности, заявитель полагает, что статьей 5.35 КоАП РФ уже введена административная ответственность за аналогичное правонарушение.
Рассматривая это требование заявителя, суд исходит из следующего.
Как видно из наименования Закона края N 4-78, он регулирует отношения в сфере общественного порядка и дорожной безопасности.
Из смысла статьи 1 этого Закона можно сделать вывод о том, что содержащаяся в ней норма направлена на охрану общественного порядка, а не на регулирование порядка пользования жилыми помещениями, как ошибочно полагает заявитель.
Суд не согласен с доводом заявителя о том, что статья 1 Закона края N 4-78 противоречит статье 20.20 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции только в общественных местах.
Как видно из диспозиции оспариваемой нормы, она предусматривает, что не само по себе распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции в жилых помещениях влечет применение мер административного взыскания, а предоставление жилых помещений гражданам именно для таких целей и связанное с этим нарушение общественного порядка.
Статьи 2 и 3 Закона края N 4-78 регулируют отношения в сфере общественной безопасности.
Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ вопросы общественной безопасности.
Следовательно, принятие Красноярским краем законов, регулирующих вопросы общественной безопасности, допустимо и согласуется с его компетенцией.
Суд не считает возможным согласиться с доводами заявителя о том, что статьи 2 и 3 Закона края N 4-78 регулируют правоотношения, которые уже урегулированы нормами федерального законодательства.
Так, статья 2 Закона края N 4-78 предусматривает ответственность граждан за действия, влекущие нарушение тишины и покоя в определенное время суток, независимо от наличия хулиганского умысла в этих действиях.
Статья же 20.1 КоАП РФ, на которую ссылается заявитель, предполагает наличие такого умысла в действиях гражданина, привлекаемого к ответственности за данное административное правонарушение.
Статья 3 Закона края N 4-78 и статья 5.35 КоАП РФ предусматривают ответственность родителей или лиц, их заменяющих, за ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию.
Однако нельзя сделать вывод о том, что оспариваемая заявителем статья краевого Закона вступает в противоречие с нормами федерального закона.
Семейное законодательство, согласно статье 72 Конституции РФ, относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Поэтому конкретизация в статье 3 Закона края N 4-78 обязанности по воспитанию несовершеннолетних детей, а именно недопустимости безнадзорного нахождения детей в определенное время суток в общественных местах, не противоречит норме, закрепленной в статье 5.35 КоАП РФ предусматривающей ответственность родителей или лиц, их заменяющих, за ненадлежащее воспитание детей.
Обосновывая требование о несоответствии пункта 2 статьи 16 Закона края N 6-129 статье 1 Закона РФ «О средствах массовой информации», заявитель указал, что оспариваемая норма, обязывая указывать на афише или в программе передач категорию проката кино-и аудиовизуальных произведений, вводит незаконное ограничение на поиск, получение, производство и распространение массовой информации. Такого рода ограничение может быть введено только федеральным законом в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ.
По этому же основанию заявитель оспаривает положение статьи 23 Закона края N 6-129.
Суд не считает возможным принять доводы заявителя о противоречии пункта 2 статьи 16 Закона края N 6-129 федеральному законодательству.
Требование об указании категории проката кино- и аудиовизуальных произведений не ограничивает свободу средств массовой информации, поскольку не влияет на поиск, получение, производство и распространение массовой информации.
Поэтому пункт 2 статьи 16 и статья 23 Закона края N 6-129, вводящие административную ответственность за публичную демонстрацию киноаудиовизуальных произведений вопреки указанной в нем категории, не противоречат нормам федерального законодательства, на которые ссылается заявитель.
Мотивируя требование о несоответствии федеральному законодательству статьи 22 Закона края N 6-129, заявитель полагает, что диспозиция данной нормы представляет покушение на занятие проституцией, однако статьей 6.11 КоАП РФ установлена административная ответственность за проституцию и КоАП РФ не допускает ответственности за покушение на правонарушение.
Суд считает, что наличие в Законе края N 6-129 статьи 22 не противоречит нормам КоАП РФ.
Названная статья содержит самостоятельный состав административного правонарушения, который заключается именно в приставании к гражданам в общественных местах с целью оказания сексуальных услуг за вознаграждение, и, по мнению суда, введение ответственности за это правонарушение не препятствует отсутствие такого состава правонарушения в федеральном законодательстве.
Требование о противоречии статьи 24 Закона края N 6-129 федеральному законодательству заявитель мотивировал тем, что в части 3 статьи 37 Закона РФ «О средствах массовой информации» установлены правила продажи эротических средств массовой информации, поэтому оспариваемая им норма противоречит статье 1.3 КоАП РФ.
Обсуждая это требование заявителя, суд исходит из того, что диспозиция статьи 24 Закона края N 6-129 содержит запрет на торговлю печатной продукцией эротического характера без запечатанной прозрачной упаковки, то есть аналогичный запрету, содержащемуся в части 3 статьи 37 Закона РФ «О средствах массовой информации». Наличие такой нормы в законе субъекта РФ не противоречит федеральному законодательству и принципам совместного ведения РФ и субъектов РФ в области административного законодательства. Также не противоречит федеральному законодательству и установление субъектом РФ административной ответственности за нарушение порядка торговли печатной продукцией эротического характера. Федеральный закон, предусмотрев порядок торговли указанной продукцией, не принял норму, предусматривающую ответственность за нарушение данного порядка. Поэтому Красноярский край, введя аналогичный порядок торговли такого рода продукцией, вправе был предусмотреть ответственность за нарушение этого порядка торговли.
При этом следует учитывать, что административная ответственность в статье 24 Закона края N 6-129 введена за нарушение порядка торговли, который предусмотрен в Законе Красноярского края, а не в Законе РФ «О средствах массовой информации».
Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П, по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области, по смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
Таким образом, Конституционный Суд РФ допускает опережающее правовое регулирование в субъекте РФ.
На основании изложенного суд считает необоснованными требования заявителя о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению вышеприведенных норм, содержащихся в статьях 6 и 7 Закона края N 16-1475; статьях 1 — 3 Закона края N 4-78; пункте 2 статьи 16, статье 22, статье 23, статье 24 Закона края N 6-129.
Вместе с этим суд считает обоснованными доводы заявителя о превышении предельных размеров денежных штрафов, предусмотренных в санкциях статьи 7 Закона края N 16-1475; пункта 2 статьи 23, пункта 2 статьи 24, пункта 2 статьи 25 Закона края N 6-129, так как максимальный размер штрафа, который может быть наложен на физическое лицо, не должен превышать двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда и максимальный размер штрафа, налагаемый на должностных лиц, не может превышать пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, как это предусмотрено в пункте 3 статьи 3.5 КоАП РФ.
Поэтому статью 7 Закона края N 16-1475 в части установления максимального штрафа до тридцати минимальных размеров оплаты труда, пункт 2 статьи 23 Закона края N 6-129 в части установления максимального штрафа, пункт 2 статьи 24 Закона края N 6-129 в части установления максимального штрафа, налагаемого на руководителей соответствующих организаций, до ста минимальных размеров оплаты труда, пункт 2 статьи 25 Закона края N 6-129 в части установления максимального размера штрафа до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда следует признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.
Рассматривая требование заявителя о признании незаконными действий Законодательного Собрания Красноярского края, которое, по его мнению, бездействовало, не приводя в соответствие с КоАП РФ оспариваемых им норм законов Красноярского края, суд исходит из следующего.
Действительно статья 8 ФЗ РФ «О введении в действие КоАП РФ» от 30.12.2001 обязала органы государственной власти субъектов РФ привести до 01.07.2002 принятые ими нормативные правовые акты об административных правонарушениях в соответствие с КоАП РФ.
Таким образом, Федеральным законом был определен срок, в течение которого нормативные правовые акты об административной ответственности, принятые субъектами РФ, должны были быть приведены в соответствие с вступающим в силу с 01.07.2002 КоАП РФ.
Предусмотренные в статье 7 Закона края N 16-1475, пункте 2 статьи 23, пункте 2 статьи 24, пункте 2 статьи 25 Закона края N 6-129 предельные размеры налагаемых штрафов противоречат пункту 3 статьи 3.5 КоАП РФ и не изменены до сего времени.
Поэтому можно сделать вывод о том, что Законодательным Собранием Красноярского края не были соблюдены требования статьи 8 ФЗ РФ «О введении в действие КоАП РФ» о приведении в соответствие с КоАП РФ норм Закона края N 16-1475, Закона края N 6-129.
Следовательно, неприведение Законодательным Собранием Красноярского края в соответствие с КоАП РФ санкций, содержащихся в статье 7 Закона края N 16-1475, пункте 2 статьи 23, пункте 2 статьи 24, пункте 2 статьи 25 Закона края N 6-129, необходимо признать незаконным.
На основании статьи 35 ФЗ РФ «О средствах массовой информации» резолютивная часть решения о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению норм, содержащихся в статье 7 Закона края N 16-1475, пункте 2 статьи 23, пункте 2 статьи 24, пункте 2 статьи 25 Закона края N 6-129, подлежит опубликованию в средствах массовой информации.
Суд считает возможным возложить обязанность по опубликованию резолютивной части решения суда на Законодательное Собрание Красноярского края. Опубликование должно быть произведено в газете «Красноярский рабочий» в течение 30 дней после вступления Решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 191 — 197, 239-7 ГПК РСФСР, суд
решил:
признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления Решения в законную силу статью 7 Закона Красноярского края N 16-1475 от 18.09.2001 «Об административной ответственности за правонарушения в сфере местного самоуправления» в части установления максимального штрафа до тридцати минимальных размеров оплаты труда; пункт 2 статьи 23 Закона Красноярского края N 6-129 от 20.06.1995 «Об охране общественной нравственности» в части установления максимального штрафа, налагаемого на должностных лиц, до ста минимальных размеров оплаты труда; пункт 2 статьи 24 Закона Красноярского края N 6-129 от 20.06.1995 «Об охране общественной нравственности» в части установления максимального штрафа, налагаемого на руководителей соответствующих организаций, до ста минимальных размеров оплаты труда; пункт 2 статьи 25 Закона Красноярского края N 6-129 от 20.06.1995 «Об охране общественной нравственности» в части установления максимального размера штрафа до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.
Признать несоответствующим закону бездействие Законодательного Собрания Красноярского края по приведению в срок до 01.07.2002 в соответствие с КоАП РФ штрафных санкций, предусмотренных в статье 7 Закона Красноярского края N 16-1475 от 18.09.2001 «Об административной ответственности за правонарушения в сфере местного самоуправления»; пункте 2 статьи 23, пункте 2 статьи 24, пункте 2 статьи 25 Закона Красноярского края N 6-129 от 20.06.1995 «Об охране общественной нравственности».
Обязать Законодательное Собрание Красноярского края в течение 30 дней после вступления решения в законную силу опубликовать в газете «Красноярский рабочий» резолютивную часть решения суда о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению вышеперечисленных статей Законов Красноярского края.
Шуваеву Евгению Викторовичу в остальной части заявленных требований отказать.
На решение могут быть поданы кассационные жалобы и принесен кассационный протест в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 (десяти) дней.
Председательствующий судья
С.Н.ПОЛЫНЦЕВ