О признании недействительным, противоречащим федеральному законодательству и не порождающим правовых последствий постановления администрации области от 31.08.1998 N 372 Об утверждении временного Положения о порядке организации и проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирования на улицах, площадях и других открытых общественных местах в Кировской области.
Решение Кировского областного суда от 04.09.2002
Кировский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кировской области о признании недействительным, противоречащим федеральному законодательству и не порождающим правовых последствий постановления администрации Кировской области от 31.08.1998 N 372 (в редакции постановлений администрации Кировской области от 11.02.1999 N 50 и от 18.06.2002 N 19/221) «Об утверждении временного положения о порядке организации и проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирований на улицах, площадях и других открытых общественных местах в Кировской области», установил:
Прокурор Кировской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным, противоречащим федеральному законодательству и не порождающим правовых последствий постановления администрации Кировской области от 31.08.1998 N 372 (в редакции постановлений администрации Кировской области от 11.02.1999 N 50 и от 18.06.2002 N 19/221) «Об утверждении временного положения о порядке организации и проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирований на улицах, площадях и других открытых общественных местах в Кировской области». В обоснование требований указал, что оспариваемое Положение и постановление, утвердившее его, вынесены с превышением полномочий, предоставленных органу исполнительной власти. В заявлении указано, что в настоящее время правоотношения по проведению демонстраций, митингов и других массовых мероприятий регулируются Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 и Указом Президента РФ от 25.05.1992 N 524. Согласно Указу ПВС СССР право дополнительной регламентации порядка организации и проведения массовых мероприятий возможно областными Советами народных депутатов. Поскольку Правительство Кировской области не наделено полномочиями представительного органа власти, то постановление издано с нарушением компетенции. Кроме того, прокурор указывает, что нарушены положения ст. 71 Конституции РФ в той части, что регулирование прав и свобод граждан находится в исключительном ведении Российской Федерации. По указанным основаниям прокурор просит удовлетворить заявленные требования.
В судебном заседании прокурор подтвердил изложенное в заявлении и указал, что администрация Кировской области вышла за пределы своей компетенции, поскольку не имела права издавать такой нормативный акт.
Представитель Правительства Кировской области требования прокурора не признал, суду пояснил, что оспариваемое постановление не противоречит федеральному законодательству. Сослался на то обстоятельство, что в связи с реорганизацией представительных органов власти в 1993 г. их полномочия были переданы органам исполнительной власти, что позволило издать такое постановление согласно Указу ПВС СССР от 28.07.1988. Указывает, что Законодательному собранию Кировской области согласно Уставу Кировской области полномочия по регулированию правоотношений по проведению демонстраций, митингов и т.п. не предоставлены. Считает, что Правительство не регулировало правоотношения, а дополнительно регламентировало порядок организации проведения демонстраций, шествий и др., что не является регулированием. Просил отказать в удовлетворении требований прокурора, поскольку Правительством Кировской области при издании оспариваемого постановления не нарушались требования Конституции РФ и федерального законодательства.
Изучив материалы дела, заслушав пояснения заинтересованных лиц, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора и признании постановления администрации Кировской области от 31.08.1998 N 372 (в редакции постановлений администрации Кировской области от 11.02.1999 N 50 и от 18.06.2002 N 19/221) «Об утверждении временного положения о порядке организации и проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирований на улицах, площадях и других открытых общественных местах в Кировской области» противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий со дня издания.
Оспариваемый правовой акт действует в отношении неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, издан органом исполнительной власти субъекта РФ, поэтому является нормативным правовым актом. В соответствии со ст. 115 ГПК РСФСР заявленные прокурором требования об оспаривании нормативного правового акта подсудны областному суду Кировской области.
Согласно ст. 31 Конституции РФ граждане РФ вправе собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств, а п. «б» ст. 72 установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон. В связи с тем, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, то регулирование прав и свобод относится к исключительной компетенции Российской Федерации, чем реализуется и положение п. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой ограничение прав и свобод допустимо только федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Регулирование права на проведение демонстраций, митингов, шествий и пикетирования на федеральном уровне осуществляется на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. N 9306-ХI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» и Указом Президента РФ от 25.05.1992 N 524 о применении норм Указа ПВС СССР от 28.07.1988 в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22.11.1991.
Оспариваемым постановлением администрации Кировской области утверждено Временное положение о порядке организации и проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирований на улицах, площадях и других открытых общественных местах в Кировской области (далее Временное положение). Анализ Временного положения в сравнении с нормами, установленными Указом ПВС СССР от 28.07.1988 (далее Указ), позволяет сделать вывод о том, что Временное положение кроме дублирования норм Указа содержит новые правила и ограничения, носящие регулятивную функцию. Так, в пункте 3 Временного положения устанавливается разграничение общественных мест путем введения понятия общественного места у «административных зданий органов государственной власти». Введение указанного понятия влечет правовые последствия в виде изменения адресата, которому направляется уведомление о проведении массовой акции, в то время как в Указе установлено, что уведомление направляется в исполнительный орган местного самоуправления по месту проведения акции. Пункт 4 Временного положения устанавливает, что организаторы массовой акции обязаны указать в уведомлении о том, кому из руководителей сообщено о проведении массовой акции, что не предусмотрено Указом. Пункт 6 конкретизирует основания, по которым массовая акция может быть запрещена исполнительным органом власти. Из содержания пункта N 6 усматривается, что основанием для запрета проведения массовой акции указываются основания, не предусмотренные Указом, — случаи проведения массовых акций, создающие необходимость прекращения работы общественного транспорта при невозможности изменения маршрутов, проведения акций вблизи ЛЭП, газопроводов высокого давления, взрыво- и пожароопасных объектов, строящихся объектов, коммуникаций. Согласно пункту 9 Временного положения на государственные органы возложена обязанность по рассмотрению по существу вопросов, явившихся причинами проведения массовой акции, и на руководителей этих органов возложена персональная ответственность за организацию работы с публичными обращениями граждан. Таким образом, указанные нормы Временного положения позволяют сделать вывод о том, что оспариваемый нормативный акт регулирует правоотношения по организации и проведению массовых акций граждан, и довод представителя Правительства Кировской области о том, что оспариваемый нормативный акт направлен только на защиту прав и свобод граждан признается судом несостоятельным. С учетом этого суд приходит к выводу о том, что Правительство Кировской области при издании оспариваемого нормативного акта вышло за пределы своей компетенции, установленной Конституцией РФ.
Указом ПВС СССР от 28.07.1988 предоставлено право дополнительно регламентировать порядок проведения массовых акций Президиумам Верховных Советов союзных и автономных республик, краевым, областным, окружным, районным и городским Советам народных депутатов. Ссылаясь на такое нормоположение, представитель Правительства Кировской области указал, что в 1993 г. распорядительно-исполнительные функции Советов были переданы соответствующим администрациям, однако признал, что на 1998 г. в области действовал представительный орган власти — областная Дума. Рассматривая указанный довод, суд находит, что согласно Указу ПВС СССР от 28.07.1988 предоставлено право регламентировать проведение массовых акций представительному органу власти, а потому регламентацию, установленную исполнительным органом власти, нельзя признать законной, поскольку исполнительной власти не предоставлено этого права. Указом Президента РФ от 21.09.1993 N 1400 «О поэтапной Конституционной реформе в Российской Федерации» установлено, что полномочия представительных органов власти в субъектах РФ сохраняются. При таких обстоятельствах суд признает необоснованными доводы представителя Правительства Кировской области о наличии полномочий у Правительства Кировской области издавать такой нормативный акт.
Также суд признает несостоятельным довод представителя Правительства Кировской области о том, что понятия регламентация и регулирование не равнозначны, а потому регламентирование не является регулированием. Суд находит, что дефиниции указанных понятий равнозначны в отношении рассматриваемых правоотношений, поскольку понятие «регулирование» носит более общий характер, а понятие «регламентация» применяется в отношении более специфичных отраслях деятельности, в том числе и нормотворческой.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный акт издан Правительством Кировской области с превышением полномочий, противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству, а потому признается судом недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.
Руководствуясь ст. 191, 192, 197, 203 ГПК РСФСР, суд
решил:
Требования прокурора Кировской области удовлетворить и признать противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания постановление администрации Кировской области от 31.08.1998 N 372 (в редакции постановлений администрации Кировской области от 11.02.1999 N 50 и от 18.06.2002 N 19/221) «Об утверждении временного положения о порядке организации и проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирований на улицах, площадях и других открытых общественных местах в Кировской области».
Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.
Судья
Кировского областного суда