О признании частично недействующим распоряжения Администрации Кемеровской области от 25.10.1996 N 987-р Об обеспечении населения области бесплатной медицинской помощью и недействующим пункта 2.8 порядка утверждения государственного заказа по предоставлению населению области бесплатной медицинской помощи, утв. распоряжением Главы администрации Кемеровской области от 25.10.1996 N 987-р (ред. от 29.09.1997).
Решение Кемеровского областного суда от 23.10.1997 N 3-91/97
Именем Российской Федерации Судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда в составе:
председательствующего Крюковского А.Л.
при секретаре П.Е.Ю.
Рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кемерово дело по заявлению и.о. прокурора Кемеровской области о признании недействительным в части распоряжения Главы администрации Кемеровской области N 987-р от 25.10.96 «Об обеспечении населения области бесплатной медицинской помощью», установила:
И.о. прокурора Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным пункта 2.8 Порядка утверждения государственного заказа по предоставлению населению области бесплатной медицинской помощи, пунктов 2.2 и 2.5 Порядка формирования муниципального заказа на предоставление населению бесплатной медицинской помощи в части формирования консолидированного бюджета из средств обязательного медицинского страхования и формирования консолидированного плана финансирования муниципального заказа за счет средств обязательного медицинского страхования, а также раздела 3 Условий и порядка предоставления населению Кемеровской области бесплатной медицинской помощи в части утверждения временных страховых полисов, утвержденных распоряжением Главы администрации Кемеровской области N 987-р от 25 октября 1996 года.
По мнению прокурора, пункты 2.8, 2.2 2.5, а также раздел 3 названных документов противоречат действующему законодательству, т.к. в соответствии со ст. 12 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ», разделом 4 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования (ОМС) финансовые средства территориального фонда обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат. Согласно ст. ст. 1, 12 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ», р. 1, 2 Положения о территориальном фонде ОМС денежные средства обязательного медицинского страхования аккумулируются для цели реализации государственной политики по обеспечению всему населению Российской Федерации равных возможностей в получении медицинской и лекарственной помощи за счет накопленных средств ОМС при возникновении страхового случая в объеме и на условиях Территориальной программы обязательного медицинского страхования. Законы РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», «Об общих принципах местного самоуправления» и «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» в компетенцию органов исполнительной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления не включают право перераспределения, направления на иные цели или изъятие целевых государственных денежных средств обязательного медицинского страхования.
Кроме того, ст. 11 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» предусматривает финансирование мероприятий по разработке и реализации целевых программ, утвержденных органами государственного управления области, местной администрацией за счет финансовых средств государственной, муниципальной систем здравоохранения, а не за счет целевых средств обязательного медицинского страхования.
Раздел 3 Условий и порядка предоставления населению области бесплатной медицинской помощи в части утверждения временных страховых полисов также противоречит ст. 940 ГК РФ, ст. 5 Закона РФ «О медицинском страховании граждан РФ» и постановлению Правительства РФ N 41 от 23 января 1992 года, которым утверждена единая форма страхового медицинского полиса обязательного и добровольного страхования граждан одновременно с Инструкцией по ведению страхового медицинского полиса.
В судебном заседании представитель областной прокуратуры Маслакова О.Г. поддержала заявленные требования и просила признать положения названных документов в оспариваемой части недействующими с момента их принятия, а также признать недействительным пункт 2.8 Порядка утверждения государственного заказа в редакции распоряжения Администрации Кемеровской области от 29.09.97 N 902-р, полагая, что финансирование государственного заказа областным медицинским учреждениям должно осуществляться только за счет средств областного бюджета.
Представители областной Администрации П.О.Б. и департамента охраны здоровья населения Г.К.В. требования прокурора признали частично, согласившись с неточностью формулировок «консолидированный план», «консолидированный бюджет» и с ошибочностью указания на временный страховой полис в пунктах 2.8, 2.2, 2.5 и разделе 3 оспариваемых документов. В остальной части требования прокурора не признали и пояснили, что каждое медицинское учреждение финансируется из бюджета и средств ОМС, причем нехватка средств ОМС восполняется бюджетными средствами. В связи с эти составляется план финансирования медицинских услуг, оказываемых медицинскими учреждениями населению области как за счет средств областного бюджета, так и за счет средств ОМС. При этом самостоятельность территориального фонда ОМС не нарушается и средства ОМС используются в целях, предусмотренных законодательством.
Представитель территориального фонда ОМС С.В.Ф., привлеченного к участию в деле в качестве третьего лица на стороне Администрации области, пояснил, что в регионе действует система бюджетно-страховой медицины. Лечебные учреждения финансируются из средств ОМС и областного бюджета, исключая учреждения, полностью финансируемые из бюджета (психиатрические больницы, тубдиспансеры и т.п.). Территориальный фонд ОМС является самостоятельным юридическим лицом, бюджет которого утверждается правлением фонда, подотчетного Законодательному Собранию области. Фонд готовит территориальную программу ОМС и представляет ее на утверждение Главе АКО. Бюджет фонда ОМС представляется в администрацию области и учитывается при определении объема финансирования медицинской помощи. Аккумулируя средства предприятий и предпринимателей, фонд направляет их в страховые организации, а те в свою очередь рассчитываются с медицинскими учреждениями. Из оспариваемых прокурором пунктов необходимо исключить слова «консолидированный», понятие «временный страховой полис» и в п. 2.8 Порядка утверждения государственного заказа в редакции распоряжения Администрации области N 902-р от 29.09.97 указать, что из средств ОМС финансируется территориальная программа ОМС.
Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, судебная коллегия находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В судебном заседании установлено, что п. 2.8 Порядка утверждения государственного заказа по предоставлению населению области бесплатной медицинской помощи в редакции распоряжения Администрации области от 25.10.96 N 987-р предусматривает финансирование государственного заказа областным медицинским учреждениям за счет консолидированного бюджета — средств областного бюджета и средств обязательного медицинского страхования (ОМС). Распределение долей финансирования осуществляется департаментом охраны здоровья населения по согласованию с территориальным фондом ОМС и должно полностью покрывать расходы медицинского учреждения на выполнение государственного заказа.
Пунктом 2.2 и 2.5 Порядка формирования муниципального заказа на предоставление населению бесплатной медицинской помощи в редакции распоряжения от 25.10.96 N 987-Р предусмотрено формирование консолидированного плана финансирования муниципального заказа на основании финансового плана территориального фонда ОМС и плана финансирования здравоохранения за счет средств муниципального бюджета, а также формирование консолидированного бюджета из средств ОМС.
Раздел 3 Условий и порядка предоставления населению Кемеровской области бесплатной медицинской помощи в редакции распоряжения от 25.10.96 N 987-р указывает, что пациенту, имеющему временный страховой полис, оказываются медицинские услуги на период действия полиса, после чего последний изымается.
Доводы прокурора о том, что перечисленные пункты в описанной части не согласуются с требованиями действующего законодательства, нашли свое подтверждение в судебном заседании.
Так, в соответствии со ст. 12 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РСФСР», разделом 4 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ N 4543-1 от 24.02.93 территориальные фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями, предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, которые находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.
Согласно ст. 1 Закона РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР» обязательное медицинское страхование обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.
Статья 11 Закона РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР» определяет, что финансовые средства государственной, муниципальных систем здравоохранения предназначены для реализации государственной политики в области охраны здоровья населения и используются для финансирования мероприятий по разработке и реализации целевых программ, утвержденных органами государственного управления области, местной администрацией, обеспечения профессиональной подготовки кадров, развития материально-технической базы учреждений здравоохранения, финансирования научных исследований, оплаты особо дорогостоящих видов медицинской помощи, и т.д.
Анализ приведенных норм показывает, что территориальный фонд ОМС, является юридическим лицом, самостоятельно осуществляет свою деятельность и средства фонда имеют строго целевое назначение, т.е. направляются на финансирование обязательного медицинского страхования граждан в рамках соответствующих программ ОМС и не могут входить в состав бюджетов или других фондов.
Об этом же свидетельствует и Закон Кемеровской области «Об охране здоровья населения Кемеровской области», в ст. 31 которого указано, что объем и условия предоставления населению медицинской помощи и сервисных услуг за счет средств ОМС устанавливается территориальной программой ОМС, утверждаемой администрацией области. Финансовые средства ОМС предназначены для покрытия текущих расходов медицинских учреждений на оказание медицинской помощи застрахованным гражданам по установленным в соответствии с настоящим Законом тарифам и нормативам, финансирование страховщиками профилактических мероприятий, а также содержание в соответствии с установленными нормативами системы ОМС. Использование финансовых средств ОМС на иные цели не допускается.
Ст. 36 данного Закона предусматривает, что финансирование медицинских учреждений государственной и муниципальных систем здравоохранения осуществляется путем финансирования за счет соответствующих бюджетов по смете расходов и оплате медицинских услуг по тарифам и на условиях, установленных в соответствии с настоящим Законом. При этом финансирование медицинских учреждений путем оплаты оказанных в системе ОМС услуг производится только в части статей расходов включенных комиссией по согласованию тарифов в тарифы на медицинские услуги в системе ОМС, финансирование остальных статей расходов осуществляется за счет соответствующих бюджетов.
Следовательно, ни федеральное законодательство, ни законодательство Кемеровской области в сфере охраны здоровья граждан не содержат таких понятий, как «консолидированный бюджет», «консолидированный план» финансирования государственного (муниципального) заказа, поэтому применение этих понятий в пунктах 2.8, 2.2 и 2.5 оспариваемых документов неправомерно и приводит к неоднозначному толкованию изложенного текста, в результате чего он вступает в противоречие с названными выше правовыми актами.
Несоответствие закону проявляется не только в том, что средства ОМС, носящие целевой характер и используемые в установленном порядке, объединены с областным и муниципальными бюджетами в консолидированный бюджет и консолидированный план финансирования, но и в том, что эти финансовые средства в консолидированной, т.е. обезличенной форме указаны источником финансирования государственного и муниципального заказа.
Между тем, законом точно и конкретно определены функции Территориального фонда ОМС и, в частности, регламентировано, что этот фонд осуществляет финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии, заключившими договоры обязательного медицинского страхования по дифференцированным подушевым нормативам, устанавливаемым правлением Территориального фонда (п. 2 р. 3 Положения о территориальном фонде ОМС).
Осуществляя возложенные на него законом функции, Территориальный фонд вступает в определенные взаимоотношения с другими юридическими лицами, решая те или иные вопросы не в порядке подчинения, а посредством согласования, информирования и ежегодной отчетности о результатах своей деятельности, направляемой органам представительной и исполнительной власти.
Так например, Территориальный фонд согласовывает совместно с органами исполнительной власти, профессиональными медицинскими ассоциациями тарификацию стоимости медицинской помощи, территориальную программу ОМС и вносит предложения о финансовых ресурсах, необходимых для ее осуществления, вносит предложения о страховом тарифе взносов на обязательное медицинское страхование, согласовывает с органами государственного управления, местной администрацией, профессиональными медицинскими ассоциациями, страховщиками тарифы на медицинские и иные услуги по ОМС и др. (раздел 3 Положения о территориальном фонде ОМС).
Следовательно, в оспариваемой редакции пункты 2.8, 2.2 и 2.5 утвержденных Администрацией области документов не только искажают суть правовых предписаний, но и нарушают в определенной степени принципы функционирования Территориального фонда ОМС как самостоятельного государственного учреждения.
Кроме того, прокурором правильно отмечено, что Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» в компетенцию органов исполнительной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления не включают право перераспределения, направления на иные цели или изъятия целевых государственных денежных средств обязательного медицинского страхования.
Не основано на Законе и указание в разделе 3 Условий и порядка предоставления медицинской помощи на применение временного страхового полиса, поскольку ст. 5 Закона РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР» устанавливает, что гражданин, в отношении которого заключен данный договор медицинского страхования или который заключил такой договор самостоятельно, получает страховой медицинский полис, имеющий силу на всей территории РСФСР. Форма страхового медицинского полиса и инструкция по его ведению утверждаются Правительством РФ. Утвержденные постановлением Правительства РФ N 41 от 23.01.92 форма страхового медицинского полиса обязательного и добровольного страхования граждан, а также Инструкция по ведению страхового медицинского полиса предусматривает только один установленный вид страхового полиса.
Судебная коллегия принимает во внимание и то обстоятельство, что Администрация области частично признала требования прокурора, издав распоряжение N 902-р от 29.09.97.
Распоряжением Администрации области от 29.09.97 N 902-р пункт 2.8 Порядка утверждения государственного заказа изложен в новой редакции, устанавливающей, что финансирование государственного заказа областным медицинским учреждениям осуществляется за счет средств областного бюджета и средств ОМС на основании плана финансирования государственного заказа.
По мнению судебной коллегии, и в новой редакции пункт 2.8 нарушает предписания правовых норм, т.к. за счет средств ОМС финансируется не весь государственный заказ, а только его часть в виде Территориальной программы ОМС, причем это финансирование носит специфический характер и осуществляется независимо от бюджетного финансирования путем оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию населения области. Согласование объемов финансирования из бюджета и средств ОМС не означает, что средства ОМС сливаются с бюджетными средствами в единый источник финансирования государственного заказа.
Исходя из изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости частичного признания пунктов 2.8, 2.2, 2.5 в редакции распоряжения от 25.10.96 N 987-р и пункта 2.8 в редакции распоряжения от 29.09.97 N 902-р недействительными и, следовательно, не порождающими правовых последствий со дня издания.
Руководствуясь ст. ст. 191 — 194, 196 — 197 ГПК РСФСР, судебная коллегия, решила:
Удовлетворить заявление и.о. прокурора Кемеровской области и признать недействительными, не порождающими правовых последствий со дня издания, пункт 2.8 Порядка утверждения государственного заказа по предоставлению населению области бесплатной медицинской помощи, пункты 2.2, 2.5 Порядка формирования муниципального заказа на предоставление населению бесплатной медицинской помощи, в части формирования консолидированного бюджета из средств обязательного медицинского страхования и формирования консолидированного плана финансирования муниципального заказа за счет средств обязательного медицинского страхования, а также раздел 3 Условий и порядка предоставления населению Кемеровской области бесплатной медицинской помощи в части применения временных страховых полисов, утвержденные распоряжением Главы администрации Кемеровской области N 987-р от 25.10.96.
Признать недействительным п. 2.8 Порядка утверждения государственного заказа по предоставлению населению области бесплатной медицинской помощи в редакции распоряжения Администрации Кемеровской области от 29.09.97 N 902-р.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.
Судья
Кемеровского областного суда
А.Л.КРЮКОВСКИЙ