О признании недействительным пункта 14 Перечня особо защитных участков леса (ОЗУ), выделяемых в гослесфонде Архангельской области, нормативов и режима пользования лесом в них.

Решение Архангельского областного суда от 29.06.2000 N 3-37

Дело N 3-37 29 июня 2000 года

Архангельский областной суд в составе: председательствующего Кожина Н.А., секретаря судебного заседания Цветковой В.В., с участием прокурора Гильмутдинова А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 29 июня 2000 года дело по заявлению и.о. заместителя прокурора Архангельской области о признании недействительным п. 14 «Перечня особо защитных участков леса, выделяемых в гослесфонде Архангельской области, нормативов и режима пользования лесом в них»,

установил:

Заместителем председателя правительства администрации Архангельской области 10 августа 1995 года был утвержден Перечень особо защитных участков леса (ОЗУ), выделяемых в гослесфонде Архангельской области, нормативы и режим пользования лесом в них (в дальнейшем — Перечень). Пунктом 14 Перечня установлены размеры водоохранных зон малых рек и озер.

И.о. заместителя прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным п. 14 Перечня. Свое заявление прокурор обосновывает тем, что п. 14 Перечня противоречит ст. 111 Водного кодекса РФ и п. 3 «Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 года N 1404. Так, указанным пунктом Положения для рек протяженностью до 10 км установлена ширина водоохранной зоны в 50 метров, а для озер площадью менее 2 кв. км — 300 метров.

В судебном заседании прокурор Гильмутдинов А.А. заявление и.о. заместителя прокурора области поддержал. Считает, что Перечень издан заместителем председателя правительства области с превышением своих полномочий, а п. 14 Перечня в части установления размеров водоохранных зон для рек длиной до 10 км — 15 метров; для озер площадью от 50 до 100 га — 100 метров противоречит действующему законодательству на момент принятия Постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 года N 1404.

Представитель главы администрации области Попов А.В. с заявлением прокурора не согласился, пояснив, что п. 14 Перечня принят заместителем председателя правительства области в пределах своей компетенции, на основании Постановления Совета Министров РСФСР от 17.03.89 г. N 91 (в редакции Постановления Правительства РФ от 27.12.94 г. N 1428). Считает, что Перечень не является нормативным правовым актом. На момент издания Перечень не противоречил Положению о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в РФ, утвержденному Постановлением Совета Министров РСФСР 29 марта 1989 г. N 91 (с изменениями на 29 декабря 1994 г.). С принятием Постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 года п. 14 Перечня не должен применяться. Поэтому признавать его недействительным нет необходимости.

Представитель Северного комитета природных ресурсов Комаров С.С. заявление прокурора поддержал. Считает, что п. 14 Перечня издан должностным лицом с превышением компетенции и противоречит действующему законодательству.

Северное бассейновое управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства заявление прокурора области поддержало. Дело просило рассмотреть без участия его представителя.

Представитель Архангельского управления лесами Костин А.А. с заявлением прокурора не согласился, пояснив, что п. 14 Перечня был принят в соответствии со ст. 19 Основ лесного законодательства и не противоречит статьям 54, 59 Лесного кодекса РФ и Основным положениям по выделению особо защитных участков леса.

Представитель Архангельской лесоустроительной экспедиции Торхов С.В. с заявлением прокурора не согласился, пояснив, что п. 14 Перечня был принят в соответствии с действующим в тот период законодательством. При выделении водоохранных зон в лесном фонде РФ Архангельская лесоустроительная экспедиция фактически руководствуется «Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» от 23 ноября 1996 года в части установления минимальных границ водоохранных зон по рекам. Однако считает законными требования п. 14 Перечня в части установления водоохранной зоны вокруг озер. При соблюдении «Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» от 23 ноября 1996 года площадь водоохранной зоны значительно вырастет и приведет к чрезмерному изъятию лесосырьевых ресурсов, в среднем по области — 10%. Кроме того, в федеральном Положении отсутствуют критерии установления минимальных размеров водоемов, для которых выделяются водоохранные зоны.

Изучив материалы дела, обсудив доводы прокурора, заинтересованных лиц, суд считает, что заявление и.о. заместителя прокурора Архангельской области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Подпунктами «д», «к» пункта 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместной ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

В соответствии со ст. 2 Водного кодекса РФ водное законодательство РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Водное законодательство РФ состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Согласно ст. 1 Лесного кодекса РФ лесное законодательство РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Лесное законодательство РФ состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

В соответствии со ст. 48 Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», статьями 3.1, 3.2, 4.2 Положения о главе администрации края, области… и статьями 29, 31 Устава Архангельской области глава администрации Архангельской области осуществляет полномочия, установленные законодательством РФ и законодательством области и принимает в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, в том числе носящие нормативный характер, которые обязательны для исполнения на всей территории области.

Следовательно, глава администрации области вправе принимать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, регулирующие лесное и водное законодательство.

Однако Перечень, пунктом 14 которого установлены конкретные размеры водоохранных зон малых рек и озер, был утвержден 10 августа 1995 года заместителем председателя правительства администрации Архангельской области Давитиашвили А.Ш. Данный Перечень вступил в законную силу с момента издания.

Суд считает необоснованными доводы представителя главы администрации области о том, что Перечень не является нормативным правовым актом.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Из анализа Перечня следует, что он издан должностным лицом и регулирует отношения как юридических, так и физических лиц по пользованию водоохранными зонами рек и озер. Перечень устанавливает конкретные размеры водоохранных зон малых рек и озер, т.е. правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц. Правовые нормы (правила поведения), установленные Перечнем, рассчитаны на неоднократное применение.

Таким образом, заместителем председателя правительства администрации Архангельской области издан нормативный правовой акт, обязательный для исполнения на всей территории области.

Постановлением главы администрации Архангельской области от 24 декабря 1993 года N 302 (с изменениями на 29 ноября 1995 года) утверждено Временное положение «Об организации законодательной и исполнительной государственной власти в Архангельской области».

Согласно статьям 16, 17 указанного Положения органом исполнительной власти в области является администрация области. Руководство деятельностью администрации области осуществляет глава администрации. В систему органов исполнительной власти области входят: администрация области, отраслевые и территориальные органы управления областью и иные органы, создаваемые главой администрации области.

В соответствии с постановлением главы администрации Архангельской области от 18 апреля 1994 г. N 109 «О некоторых вопросах совершенствования структуры государственных органов исполнительной власти Архангельской области» в структуре администрации области образовано правительство области и установлено, что председатель правительства области является первым заместителем главы администрации и имеет четырех заместителей, в том числе одного первого.

Согласно ст. 6 Временного положения о правительстве администрации Архангельской области, утвержденного главой администрации — председателем правительства области, от 10 марта 1995 г. на заседании правительства рассматриваются наиболее важные вопросы государственного управления, связанные с обеспечением жизнедеятельности области, проведением на территории области единой государственной политики по вопросам экономики…

В соответствии со ст. 8 Временного положения заместители председателя правительства в соответствии с распределением обязанностей координируют работу департаментов, управлений, комитетов, других подотчетных правительству органов управления. Контролируют их деятельность и дают им поручения. Предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в правительство.

Согласно ст. 10 Временного положения правительство на основе и во исполнение Конституции РФ, указов Президента РФ, законов РФ, постановлений и распоряжений главы администрации области принимает решения по наиболее важным вопросам государственного управления, связанным с обеспечением жизнедеятельности области, проведением на территории Архангельской области единой государственной политики по вопросам экономического, социально-культурного развития. Решения правительства области подписываются главой администрации или по его поручению — первым заместителем.

Согласно Распределению обязанностей между заместителями председателя правительства и членами правительства администрации Архангельской области, утвержденному главой администрации — председателем правительства области, от 10 марта 1995 года Давитиашвили А.Ш. — заместитель председателя правительства Архангельской области, генеральный директор департамента промышленности, транспорта и связи — координирует вопросы промышленной, структурной и инвестиционной политики промышленности, транспорта, связи… Непосредственно координирует управление лесами.

Таким образом, исходя из вышеперечисленных нормативных актов, Перечень мог быть утвержден главой администрации области или решением правительства области на своем заседании и подписан главой администрации области или по его поручению — первым заместителем.

Данное обстоятельство подтверждается распоряжением главы администрации области от 14 августа 1995 г. N 619р «О сохранении на территории области участков леса, выполняющих особые защитные, экологические и социальные функции». Указанным распоряжением управлению лесами области предложено в месячный срок представить на утверждение правительству администрации области Перечень особо защитных участков леса, нормативы выделения и режим лесопользования в них.

Из представленных документов по проекту Перечня следует, что Перечень должен быть утвержден главой администрации области и Перечень по проекту является Приложением N 1 к постановлению главы администрации области.

Поэтому суд приходит к выводу, что Перечень издан заместителем председателя правительства администрации Архангельской области с превышением предоставленных ему законом полномочий.

В соответствии с частью 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В соответствии со ст. 2 Водного кодекса РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие водные отношения, не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим водные отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно ст. 1 Лесного кодекса РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие лесные отношения, не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим лесные отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии со ст. 111 Водного кодекса РФ для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны.

Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности.

В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы. В прибрежных защитных полосах запрещаются распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 года N 1404 было утверждено «Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах».

В соответствии с п. 2 указанного Положения размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их использования устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой линии водных объектов и утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации, согласованному со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и органами Федеральной пограничной службы Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.

Согласно п. 3 Положения минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока:

     до 10 км          - 50  м       от 10 до 50 км    - 100 м       от 50 до 100 км   - 200 м       от 100 до 200 км  - 300 м       от 200 до 500 км  - 400 м       от 500 км и более - 500 м

Для истоков рек водоохранная зона устанавливается радиусом не менее 50 метров.

Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принимается при площади акватории до 2 кв. км — 300 метров, от 2 кв. км и более — 500 метров.

Пунктом 14 Перечня установлены размеры водоохранных зон малых рек и озер:

     для рек длиной:       до 10 км         - 15 м       от 11 до 50 км   - 100 м       от 51 до 100 км  - 200 м       от 101 до 200 км - 300 м       от 201 до 500 км - 400 м       свыше 500 км     - 500 м         для озер площадью:       от 50 до 100 га  - 100 м       от 101 до 200 га - 300 м       свыше 200 га     - 500 м

Таким образом, п. 14 Перечня в части установления размеров водоохранных зон для рек длиной до 10 км — 15 метров; для озер площадью от 50 до 100 га — 100 метров противоречит п. 3 Положения.

Доводы заинтересованных лиц, что п. 14 Перечня не противоречит действующему лесному законодательству, суд считает необоснованными.

В соответствии со ст. 14 Основ лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 года к первой группе относятся водоохранные леса — запретные полосы лесов по берегам рек и озер.

Согласно ст. 18 Основ лесного законодательства РФ при отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности одновременно определяются границы земель каждой группы лесов и категории защитности.

В лесах всех групп могут быть выделены особо защитные участки леса с ограниченным режимом пользования лесным фондом (берегозащитные участки леса вдоль рек, озер и других водных объектов…).

В соответствии со ст. 19 Основ лесного законодательства РФ отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также выделение особо защитных участков леса производится исходя из природоохранных, экологических и социальных функций лесов и их местоположения.

Отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также их перевод из одной группы лесов или категории защитности в другую производится на основании материалов лесоустройства в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Отнесение лесов к государственным защитным лесным полосам, ленточным борам, защитным полосам вдоль железных дорог, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения, к городским лесам и лесопаркам, запретным полосам по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов…, имеющим важное значение для защиты окружающей природной среды, если это отнесение не связано с переводом лесов из одной группы в другую, может производиться органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, областей в установленном порядке (ст. 19 Основ лесного законодательства РФ).

В соответствии с п. 3 Положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в РФ, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 29 марта 1989 г. N 91 (с изменениями на 29 декабря 1994 г.) (утратило силу с 19 декабря 1996 года на основании Постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404), минимальная ширина водоохранных зон устанавливается:

для рек — от среднемноголетнего уреза воды в летний период по длине реки:

     от истока до 10 км - 15 м       от 11 до 50 км     - 100 м       от 51 до 100 км    - 200 м       от 101 до 200 км   - 300 м       от 201 до 500 км   - 400 м       свыше 500 км       - 500 м

для озер — от среднемноголетнего уреза воды в летний период и для водохранилищ от уреза воды при нормальном подпорном уровне при площади акватории до 2 кв. км — 300 м, более 2 кв. км — 500 метров.

Как следует из объяснений заинтересованных лиц в судебном заседании п. 14 Перечня был принят в соответствии с п. 3 Положения 1989 г.

Однако с введением в действие Положения 1996 г. п. 14 Перечня в части установления размеров водоохранных зон для рек длиной до 10 км — 15 метров; для озер площадью от 50 до 100 га — 100 метров вступил в противоречие с указанным Положением.

В соответствии со ст. 55 Лесного кодекса РФ в лесном фонде выделяются леса первой, второй и третьей групп.

В лесах указанных групп могут быть выделены особо защитные участки лесов с ограниченным режимом лесопользования (берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов…)

Согласно ст. 58 Лесного кодекса РФ к лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий.

Леса первой группы разделяются на следующие категории защитности:

запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов.

Согласно ст. 59 Лесного кодекса РФ при отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы одновременно определяются границы участков лесного фонда по каждой группе лесов и каждой категории защитности лесов первой группы в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Параметры особо защитных участков лесов утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством на основании материалов лесоустройства или специального обследования. Перечень особо защитных участков лесов устанавливается федеральным органом управления лесным хозяйством.

Приказом Федеральной службы лесного хозяйства РФ N 348 от 30.12.93 г. были утверждены Основные положения по выделению особо защитных участков леса.

Однако в Основных положениях отсутствует термин «водоохранная зона», но п. 4 предусмотрено у истоков речек протяженностью менее 25 км, вдоль которых берегозащитные полосы не установлены, особо защитные участки леса могут не выделяться или выделяться радиусом не более 50 — 100 м.

Таким образом, исходя из требований п. 4 Основных положений, водоохранная зона для рек длиной до 10 км может не выделяться или выделяться радиусом не более 50 — 100 м.

Кроме того, Приказом Федеральной службы лесного хозяйства РФ N 33 от 25.03.97 г. предложено принять к руководству и неуклонному исполнению Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 года N 1404.

Поэтому ссылка заинтересованных лиц на Основные положения является несостоятельной.

Кроме того, решением малого Совета областного Совета народных депутатов от 18.12.91 г. N 18 «Об установлении водоохранных зон (полос) рек, озер и водохранилищ в Архангельской области» были установлены конкретные размеры водоохранных зон рек и озер.

Однако решением Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва (двадцать шестая сессия) от 23 декабря 1999 года N 762 пункт 1 решения малого Совета областного Совета народных депутатов от 18.12.91 г. N 18 отменен и поручено администрации Архангельской области подготовить соответствующий документ об установлении водоохранных зон (полос) рек, озер и водохранилищ в Архангельской области.

Из объяснений заинтересованных лиц в судебном заседании следует, что в настоящее время такой документ не подготовлен.

Поэтому суд считает, что на момент рассмотрения дела п. 14 Перечня в части установления размеров водоохранных зон для рек длиной до 10 км — 15 метров; для озер площадью от 50 до 100 га — 100 метров противоречит федеральному законодательству: ст. 111 Водного кодекса РФ и п. 3 «Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 года N 1404.

Исходя из вышеизложенного, в пределах заявленных прокурором требований, суд считает, что заявление и.о. заместителя прокурора Архангельской области подлежит удовлетворению, так как Перечень издан заместителем председателя правительства Архангельской области с превышением предоставленных ему законом полномочий и п. 14 в части установления размеров водоохранных зон для рек длиной до 10 км — 15 метров; для озер площадью от 50 до 100 га — 100 метров противоречит федеральному законодательству.

Учитывая, что п. 14 Перечня в части противоречит п. 3 «Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 года N 1404, а Постановление Правительства РФ официально опубликовано в «Российской газете» N 237 11.12.96 г. и «Собрании законодательства Российской Федерации» N 49 от 2 декабря 1996 года, суд считает, что признание недействительным пункта 14 Перечня в части означает, что он не порождает правовых последствий со дня опубликования Постановления Правительства РФ — 11.12.96 г.

Руководствуясь статьями 191, 197 ГПК РФ, суд

решил:

Признать недействительным пункт 14 «Перечня особо защитных участков леса (ОЗУ), выделяемых в гослесфонде Архангельской области, нормативов и режима пользования лесом в них», утвержденного заместителем председателя правительства администрации Архангельской области 10 августа 1995 года, в части установления размеров водоохранных зон для рек длиной до 10 км — 15 метров; для озер площадью от 50 до 100 га — 100 метров.

Разъяснить, что признание недействительным пункта 14 «Перечня особо защитных участков леса (ОЗУ), выделяемых в гослесфонде Архангельской области, нормативов и режима пользования лесом в них» в части установления размеров водоохранных зон для рек длиной до 10 км — 15 метров; для озер площадью от 50 до 100 га — 100 метров означает, что он не порождает правовых последствий с 11 декабря 1996 года.

Взыскать с администрации Архангельской области в доход местного бюджета судебные расходы по делу в виде государственной пошлины в размере 12 руб. 52 коп.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ в течение 10 дней со дня его провозглашения с подачей жалобы через Архангельский областной суд.

Председательствующий
Н.А.КОЖИН

Решение вступило в законную силу 13 июля 2000 года.