В удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца 2 пункта 11 Правил возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в редакции, утвержденной постановлением Администрации Алтайского края от 10.03.2009 N 77.
Решение Алтайского краевого суда от 19.06.2009 по делу N 3-40/2009
Алтайский краевой суд в составе
председательствующего Е.Э.Ю.,
при секретаре К.С.В.,
с участием прокурора Р.И.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Б.Л.О. о признании недействующим абзаца 2 пункта 11 Правил возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в редакции, утвержденной постановлением администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77,
установил:
Б.Л.О. обратилась в Алтайский краевой суд с заявлением, в котором просила признать недействующим абзац 2 пункта 11 Правил возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) (далее по тексту — Правила), утвержденных постановлением администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77, ссылаясь в обоснование указанных требований на следующие доводы и обстоятельства.
Абзац 2 пункта 11 Правил, утвержденных постановлением администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77, опубликованных в газете «Алтайская правда» от 17 марта 2009 года N 73, содержит запрет на возмещение затрат на отопление путем электроснабжения, в результате чего она как педагогический работник, работающий и проживающий в сельской местности, в доме которого отопление производится через электрический котел, лишилась права на бесплатное отопление, которым пользовалась до 2009 года, получая денежную компенсацию в соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона Алтайского края от 3 ноября 2005 года N 88-ЗС «О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)». Оспариваемая норма противоречит пункту 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании», а также названному Закону Алтайского края, которые не устанавливают ограничений в предоставлении мер социальной поддержки по отоплению, осуществляемому электрическими котлами. Новая редакция Правил утверждена 10 марта 2009 года, а распространена на отношения, возникшие с 1 января 2009 года, что противоречит статье 4 Гражданского кодекса РФ. При принятии Правил была нарушена статья 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», поскольку проект данного нормативного правового акта не поступал на согласование в Алтайский краевой комитет профсоюза работников народного образования и науки.
В судебном заседании заявительница и ее представитель Л.Н.М. названные требования и доводы поддержали с уточнением о признании недействующим абзаца 2 пункта 11 Правил в новой редакции, утвержденной постановлением администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77, с 1 января 2009 года как противоречащего действующему федеральному и краевому законодательству, принятого с превышением администрацией края своих полномочий, с нарушением порядка принятия и введения в действие, носящего дискриминационный характер, пояснив при этом, что с 3 января 2006 года в Егорьевском районе Алтайского края педагогическим работникам, работающим в образовательных учреждениях, предоставлялись меры социальной поддержки по оплате отопления, осуществляемого через электроснабжение, в виде денежной компенсации, перечисляемой на счета педагогических работников в банке, по нормативам, утвержденным администрацией района. Б.Л.О. возмещение указанных затрат производилось с 10 февраля 2006 года по 31 декабря 2008 года. Другой вид отопления в доме заявительницы отсутствует. Администрация Алтайского края до 1 января 2009 года признавала электрическое отопление законным, и все действия управления социальной защиты Егорьевского района по возмещению расходов на отопление были согласованы с Главалтайсоцзащитой. Однако после указанной даты возмещение таких расходов не производилось, несмотря на то, что установка электрического котла в доме Б.Л.О. соответствует разрешению уполномоченных государственных органов. В результате у многих педагогов, проживающих в Егорьевском районе Алтайского края, в том числе у заявительницы, образовалась задолженность по коммунальным услугам. Ни Закон Российской Федерации «Об образовании», ни Закон Алтайского края «О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)», ни законодательство Союза ССР не содержат ограничений в праве педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, на бесплатное отопление по виду, способу и источнику отопления. Введенный оспариваемой нормой запрет на возмещение затрат на электроотопление напрямую влечет ограничение прав педагогических работников. Тем самым администрация Алтайского края перешла от установления порядка возмещения расходов к установлению порядка предоставления прав и по существу незаконно отменила право педагогов, что является дискриминацией педагогических работников, в домах которых используются электрокотлы, ставит их в неравное положение в сравнении с другими педагогами. Направление проекта постановления администрации края от 10 марта 2009 года N 77 в краевую организацию профсоюза работников народного образования с учетом положений пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» являлось обязательным, т.к. Правила затрагивают социально-трудовые права педагогических работников. Не выполнив данное требование, администрация края нарушила процедуру принятия. Придание новой редакции Правил обратной силы не основано на положениях гражданского законодательства. Экономическое обоснование установленного оспариваемой нормой запрета отсутствует, т.к. сокращения бюджетного финансирования в 2009 году не произошло.
Представители заинтересованного лица — администрации Алтайского края: консультант государственно-правового управления администрации Алтайского края Т.Т.С, главный специалист отдела правового обеспечения главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне Б.Е.О., главный специалист отдела по защите информации того же управления Ч.Н.А., главный специалист юридического отдела комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике Б.Д.В., начальник юридического отдела управления Алтайского края по образованию и делам молодежи С.Е.Н., юрисконсульт того же управления Ш.Н.Н., — в судебном заседании возражали против удовлетворения заявления Б.Л.О.
Из поступивших в суд письменных возражений заинтересованного лица, а также пояснений его представителей следует, что принятие оспариваемой нормы Правил было обусловлено тем, что использование электроэнергии в целях отопления жилого помещения, а также возмещение расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам мер социальной поддержки по оплате отопления путем использования электроустановки (электрического котла в жилом доме), действующим законодательством не предусмотрены. При рассмотрении проекта постановления администрации края от 10 марта 2009 года N 77 было учтено заключение прокуратуры Алтайского края, в котором предлагалось в пункте 11 Правил установить запрет на возмещение затрат на отопление, осуществляемое через электроснабжение. Абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», предоставляя указанной категории граждан определенные меры социальной поддержки, не предполагает бесплатный доступ педагогов к электроснабжению, используемому не в целях освещения жилого помещения. Электрокотел является автономным источником теплоснабжения и не имеет отношения к теплоснабжению (отоплению), предусмотренному Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307. В период с 2005 года по 31 декабря 2008 года Б.Л.О. органами социальной защиты населения была предоставлена денежная компенсация расходов по приобретению твердого топлива и по оплате электроэнергии, использованной для работы электроустановки в целях отопления. Методические рекомендации по расчету нормативов отопления твердым топливом и электрической энергией, которые были направлены в 2008 году из администрации края в муниципальные образования края, не имели обязательного характера. Социально-трудовые права педагогических работников Правилами не затрагиваются, в связи с чем направление проекта постановления администрации края от 10 марта 2009 года N 77 в профсоюзный орган не требовалось. Новая редакция Правил не устанавливает и не отягчает чью-либо юридическую ответственность, поэтому распространение ее действия на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 года, не противоречит статьям 36, 37 Закона Алтайского края «О правотворческой деятельности». Заявительница не доказала нарушение принадлежащих ей прав вследствие принятия оспариваемой нормы права. Рассмотрение проекта постановления администрации края от 10 марта 2009 года N 77, его подписание и обнародование (официальное опубликование) не противоречили порядку, установленному Уставом (Основным Законом) Алтайского края, Законом Алтайского края «О правотворческой деятельности», Регламентом администрации Алтайского края. Данный акт после подписания был включен в регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Прокурор Р.И.Н. в своем заключении пришла к выводу о том, что абзац 2 пункта 11 Правил, в редакции, утвержденной постановлением администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77, не противоречит ни федеральному законодательству, ни иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принято и опубликовано в установленном законом порядке, в связи с чем заявление Б.Л.О. следует оставить без удовлетворения.
Выслушав пояснения заявительницы и ее представителя, представителей заинтересованного лица, заключение прокурора, исследовав материалы дела и оценив в совокупности имеющиеся доказательства, суд не находит оснований для удовлетворения заявления и признания оспариваемой нормы права недействующей.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В силу пунктов «е», «ж», «к» части 1 статьи 72, а также частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение, и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые по этим вопросам законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.
В соответствии с положениями пункта 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон N 184-ФЗ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
Право педагогических работников образовательных учреждений, проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением предусмотрено федеральным законодательством.
В частности, в соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 «Об образовании» (далее по тексту — Закон Российской Федерации «Об образовании») педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Пунктом 30 статьи 16 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон N 122-ФЗ) абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» дополнен предложением следующего содержания: «Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации».
Исходя из положений пункта 1 статьи 155 Федерального закона N 122-ФЗ, вышеуказанные дополнения статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» вступили в силу с 1 января 2005 года.
Следовательно, после 31 декабря 2004 года право педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением было сохранено в полном объеме с установлением иного порядка обеспечения и предоставления данных льгот.
Постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 2 ноября 2005 года N 628 был принят Закон Алтайского края от 3 ноября 2005 года N 88-ЗС «О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)» (далее по тексту — Закон Алтайского края N 88-ЗС), который (согласно преамбуле) имел своей целью реализовать вышеуказанную норму Закона Российской Федерации «Об образовании» и определить размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности.
Администрацией Алтайского края в целях реализации мер по социальной поддержке педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) принято постановление от 9 ноября 2007 года N 515 «Об утверждении Правил возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)».
В дальнейшем в данное постановление на основании пункта 1 постановления администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77 «О внесении изменения в постановление администрации края от 9 ноября 2007 года N 515 «Об утверждении Правил возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)» (далее по тексту — постановление администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77) были внесены изменения, в соответствии с которыми Правила изложены в новой редакции.
Принятие вышеуказанных постановлений и Правил находилось в пределах компетенции администрации края, имеющей в соответствии с пунктом 1 статьи 79 Устава (Основного Закона) Алтайского края, частью 1 статьи 1 Закона Алтайского края от 3 ноября 2005 года N 94-ЗС «Об администрации Алтайского края» статус постоянно действующего высшего исполнительного органа края, и не противоречило части 3 статьи 2 Закона Алтайского края N 88-ЗС (в редакции Закона Алтайского края от 7 мая 2007 года N 37-ЗС), согласно которой перечень категорий педагогических работников, имеющих право на меры социальной поддержки, и правила предоставления им мер социальной поддержки утверждаются администрацией Алтайского края.
В силу абзацев 1 и 2 пункта 1 статьи 86 Устава (Основного Закона) Алтайского края (в редакции Закона Алтайского края от 30 ноября 2007 года N 126-ЗС) Губернатор Алтайского края, администрация Алтайского края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава (Основного Закона) Алтайского края, законов Алтайского края принимают правовые акты нормативного и ненормативного характера.
Нормативные правовые акты Губернатора Алтайского края, администрации Алтайского края принимаются в виде постановлений и подлежат официальному опубликованию.
Проект постановления администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77 внесен в правотворческий орган с пояснительной запиской разработчика — управления Алтайского края по образованию и делам молодежи, включавшей в себя обоснование необходимости принятия этого акта. Согласование проекта было оформлено в виде специального листа визирования (списка должностных лиц администрации края, ее структурных подразделений) от 10 марта 2009 года N П52.
11 марта 2009 года постановление было направлено в Алтайское краевое Законодательное Собрание, Главному федеральному инспектору, в прокуратуру Алтайского края, в иные заинтересованные органы и организации, что подтверждается содержанием реестра к постановлению.
Полные тексты постановления и утвержденной им новой редакции Правил были официально опубликованы в номере 73 от 17 марта 2009 года газеты «Алтайская правда».
Вышеописанная процедура принятия и обнародования нормативного правового акта Алтайского края соответствует требованиям статей 18, 33 Закона Алтайского края от 9 ноября 2006 года N 122-ЗС «О правотворческой деятельности», пунктов 23 — 34 Регламента администрации Алтайского края, утвержденного постановлением администрации Алтайского края от 14 августа 2001 года N 520.
Письмом от 9 июня 2009 года N 02-06/2316 за подписью и.о. руководителя управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю подтверждается включение постановления администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77 в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (номер государственной регистрации ru22000200900103).
Согласно абзацу 2 пункта 11 Правил затраты на отопление путем электроснабжения возмещению уполномоченными органами не подлежат.
Данная норма в первоначальном проекте новой редакции Правил, утвержденной постановлением администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77, отсутствовала и впоследствии была введена в проект в виде дополнения в пункт 11 в соответствии с заключением старшего помощника прокурора края на проект названного постановления, утвержденным заместителем прокурора Алтайского края 4 февраля 2009 года.
Как следует из пояснений заявительницы, представленных Б.Л.О. документов (копий справок комитета по образованию администрации Егорьевского района Алтайского края от 21 мая 2009 года NN 381, 382; муниципального общеобразовательного учреждения «Е» от 8 мая 2009 года; управления социальной защиты населения по Егорьевскому району Алтайского края от 9 июня 2009 года N 817; разрешения Рубцовского отделения управления государственного энергетического надзора по Алтайскому краю и Республике Алтай от 13 декабря 2001 года N 27/01-535 на подключение электроустановки (электрического котла); заявления Б.Л.О. в Егорьевский комитет по социальной защите населения от 10 февраля 2006 года о возмещении расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате отопления и освещения), других доказательств, а именно информации управления социальной защиты населения по Егорьевскому району от 17 июня 2009 года N 877; распоряжения администрации Егорьевского района от 13 января 2006 года N 2-р; постановления администрации Егорьевского района от 29 июля 2008 года N 407 «Об установлении нормативов отопления твердым топливом и электрической энергией», Б.Л.О., работающая учителем математики в муниципальном образовательном учреждении «Е», проживающая <…> как педагогический работник, работающий и проживающий в сельской местности, с июля 1993 года пользуется мерой социальной поддержки в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением. В период с 5 декабря 2005 года по 31 декабря 2008 года она получала денежную компенсацию понесенных ею расходов на приобретение твердого топлива (в 2005 году в размере 5106 рублей), а также в связи с использованием в жилом помещении, в котором она проживает, электроустановки (электрокотла) в целях отопления по нормативам, утвержденным администрацией муниципального образования (в 2006 году — 14700 рублей, в 2008 году — 16520 рублей, в 2008 году по июль включительно — 10720 рублей, а с 1 августа по 31 декабря 2008 года — 6700 рублей). До 10 февраля 2006 года в качестве источника теплоснабжения в доме заявительницы использовалась печь, функционирующая на твердом топливе, а после указанной даты — электрокотел. С 1 января 2009 года Б.Л.О. расходы по оплате электроэнергии, используемой в целях отопления жилья, уполномоченными органами не оплачивались.
Суд признает необоснованным довод Б.Л.О. о том, что оспариваемая норма нарушает ее права и противоречит действующему федеральному законодательству, а также Закону Алтайского края N 88-ЗС, которые, по ее мнению, не устанавливают ограничений по предоставлению мер социальной поддержки, связанных с невозможностью оплаты расходов на отопление жилого помещения, осуществляемое посредством электроснабжения.
В силу статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до принятия Жилищного кодекса Российской Федерации.
Абзацем 2 пункта 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ предусмотрено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
В соответствии с пунктом 6 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307, под отоплением понимается поддержание в жилом помещении, отапливаемом по присоединенной сети, определенной температуры воздуха, указанной в пункте 15 приложения N 1 к настоящим Правилам, а также продажа твердого топлива при наличии печного отопления.
Электроснабжение — круглосуточное обеспечение потребителя электрической энергией надлежащего качества, подаваемой в необходимых объемах по присоединенной сети в жилое помещение.
В норматив электроснабжения включается расход электрической энергии исходя из расчета расхода электрической энергии на 1 потребителя, необходимой для освещения жилых помещений, использования бытовых приборов, содержания общего имущества многоквартирного дома, а при наличии стационарных электрических плит — также для приготовления пищи, что следует из пункта 30 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306.
Следовательно, предоставление таких коммунальных услуг как отопление и электроснабжение имеет различные цели.
Использование электрокотла, установленного в жилом доме, как автономного источника теплоснабжения, в котором электрическая энергия преобразуется в тепловую, не является разновидностью отопления по смыслу, придаваемому этому понятию в пункте 6 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307, т.к. отопление посредством электроснабжения действующим законодательством не предусмотрено, как не предусматривалось оно до введения в действие оспариваемой нормы права.
Из анализа вышеназванных норм федерального законодательства следует, что право педагогических работников на бесплатное освещение в жилом помещении, в котором они проживают, регламентированное пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», не предполагает бесплатного доступа к электроснабжению на цели, не связанные с освещением.
Что касается дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, устанавливаемых вне зависимости от наличия в федеральных законах соответствующих положений, то такое право предоставлено органу государственной власти субъекта Российской Федерации, и оно может быть реализовано за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) (часть 3 статьи 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ).
Так, частью 2.2 статьи 2 Закона Алтайского края N 88-ЗС предусмотрено возмещение расходов, связанных с использованием для отопления жилого помещения (при отсутствии центрального отопления) газа.
Тот же законодательный акт Алтайского края не допускает возможности возмещения расходов, связанных с использованием для отопления жилого помещения электроэнергии.
Правом по установлению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан частью 5 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделены также и органы местного самоуправления. Однако это право может быть реализовано только за счет средств бюджета муниципального образования.
Оспариваемая норма Правил касается порядка возмещения соответствующих расходов, понесенных организациями и индивидуальными предпринимателями, предоставляющими коммунальные услуги, за счет и в пределах финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета, а до выделения средств на указанные цели из федерального бюджета — за счет и в пределах средств, выделяемых из краевого бюджета, как это предусмотрено частью 1 статьи 3 Закона Алтайского края N 88-ЗС и пунктом 15 Правил.
Полномочие органов местного самоуправления по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг в порядке, установленном частью 1 статьи 159 Жилищного кодекса РФ, не является правовым основанием для возмещения затрат на отопление путем электроснабжения за счет средств федерального и краевого бюджетов в соответствии с приведенными нормами Закона Алтайского края N 88-ЗС и Правил, а потому не могут приниматься во внимание ссылки заявительницы и ее представителя на фактическое возмещение произведенных Б.Л.О. в период с 10 февраля 2006 года по 31 декабря 2008 года расходов на оплату электроэнергии, использованной для отопления жилого помещения, на основании вышеупомянутых распоряжения администрации Егорьевского района от 13 января 2006 года N 2-р, постановления администрации Егорьевского района от 29 июля 2008 года N 407 «Об установлении нормативов отопления твердым топливом и электрической энергией», которыми были предусмотрены нормативы потребления электрической энергии при использовании электрокотлов для отопления жилых помещений.
Не имеют правового значения применительно к порядку установления мер социальной поддержки педагогических работников также и письма администрации Алтайского края (за подписью первого заместителя Губернатора Алтайского края) от 2 июля 2008 года N 1678, управления Алтайского края по жилищно-коммунальному хозяйству от 22 июля 2008 года N 1725 (за подписью начальника управления), направленные вместе с методическими рекомендациями по расчету нормативов отопления твердым топливом и электрической энергией и расчетом топлива, необходимого для отопления жилых домов, главам муниципальных районов и городских округов, т.к. названные документы регулировали вопросы определения нормативов потребления коммунальных услуг и имели рекомендательный характер.
Совокупный объем финансирования расходов краевого бюджета, связанных с реализацией абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», в 2005, 2006, 2007, 2008 и 2009 годах последовательно увеличивался по отношению к объему финансирования, имевшему место в 2004 году, как следует из представленной в суд комитетом по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Алтайского края информации от 11 июня 2009 года.
В частности, если в 2004 году из бюджета края на эти цели было выделено 77265000 рублей, то в 2005 году — 169559000 рублей, 2006 году — 188915000 рублей, в 2007 году — 267102000 рублей, в 2008 году — 362714000 рублей, а в 2009 году запланированы расходы в размере 372306000 рублей.
В судебном заседании Б.Л.О. и ее представитель, обосновывая заявленные требования, указывали на то, что заявительница является членом профсоюза работников народного образования и науки (возглавляет районную профсоюзную организацию), и ссылались на положения абзаца 3 пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 12 января 1996 года N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», согласно которым проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов.
Из справки от 20 мая 2009 года N 67, подписанной председателем Алтайского краевого комитета профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации, усматривается, что проект постановления администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77 действительно не поступал в названный профсоюзный орган для получения мотивированного мнения.
Однако данное обстоятельство само по себе не может служить основанием для признания оспариваемой нормы права недействующей, поскольку из анализа приведенной выше нормы Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» не следует, что отсутствие положительного мнения соответствующего профсоюза либо несогласие последнего с внесенным на обсуждение проектом нормативного правового акта, если это несогласие не основано на законе, влекут за собой невозможность принятия органом исполнительной власти этого акта.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта может быть удовлетворено лишь в случае, если судом будет установлено нарушение существенных положений нормативного правового акта, регулирующих процедуру принятия актов данного вида, что согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
Как указано выше, подобных нарушений администрацией Алтайского края допущено не было.
Профсоюзный орган, полномочий по представлению интересов которого в судебном заседании по настоящему делу Б.Л.О. и ее представитель не имели, вправе самостоятельно оспорить Правила в порядке гражданского судопроизводства по мотиву нарушения требований абзаца 3 пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
Кроме того, предусмотренное данной нормой правомочие профсоюзов непосредственно связано с защитой социально-трудовых прав работников, к которым пункт 2 той же статьи, а также статья 37 Конституции Российской Федерации в частности относят право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, право на защиту от безработицы, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.
Право педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением по своему существу является мерой социальной поддержки, т.е. направлено на поддержание уровня социальной защищенности указанной категории граждан. Само по себе данное право закреплено в абзаце 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании». Оспариваемая норма никаким образом не ограничивает его, а имеет целью наряду с иными положениями Правил регламентировать установленный Законом Алтайского края N 88-ЗС порядок (механизм) возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки (пункт 1 Правил).
Довод Б.Л.О. и ее представителя о том, что новой редакции Правил необоснованно придана обратная сила, также не могут быть приняты во внимание.
В соответствии с пунктом 3 постановления администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77 настоящее постановление вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 года.
Отдельных требований о признании приведенной нормы недействующей ни Б.Л.О., ни ее представителем не заявлялось.
Применительно к абзацу 2 пункта 11 Правил распространение действия предусмотренного в нем запрета возмещения уполномоченными органами затрат на отопление путем электроснабжения на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 года, не противоречит основному принципу действия гражданского законодательства во времени, закрепленному пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
По своей правовой природе отношения, регулируемые Правилами, имеют административный, публично-правовой, а не гражданско-правовой характер, поскольку связаны с упорядочением расходования бюджетных средств, выделяемых на предусмотренные абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и Законом Алтайского края N 88-ЗС цели.
По общему правилу, установленному частями 1, 2 статьи 36 Закона Алтайского края от 9 ноября 2006 года N 122-ЗС «О правотворческой деятельности» (в ред. Закона Алтайского края от 6 февраля 2009 года N 1-ЗС) нормативные правовые акты Губернатора Алтайского края, администрации Алтайского края и иных органов исполнительной власти Алтайского края по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу одновременно на всей территории Алтайского края не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Иные нормативные правовые акты Губернатора Алтайского края, администрации Алтайского края и иных органов исполнительной власти Алтайского края вступают в силу одновременно на всей территории Алтайского края в день их официального опубликования, если этими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.
В силу частей 1 и 2 статьи 37 того же Закона нормативным правовым актам Алтайского края может быть придана обратная сила.
Придание обратной силы не допускается, если нормативные правовые акты Алтайского края предусматривают введение или усиление юридической ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли этой ответственности или влекли более мягкую ответственность.
Поскольку постановлением администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77 была утверждена новая редакция Правил, а сами Правила ранее действовали в соответствии с утвердившим их постановлением администрации края от 9 ноября 2007 года N 515 и по состоянию на 1 января 2009 года не предусматривали возмещения затрат на отопление путем электроснабжения, распространение действия оспариваемой нормы на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 года, нельзя рассматривать как придание обратной силы норме, устанавливающей или отягчающей чью-либо ответственность.
Таким образом, абзац 2 пункта 11 Правил не противоречит федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу и не нарушает прав и законных интересов заявительницы.
До настоящего времени Б.Л.О. как педагогический работник, работающий и проживающий в сельской местности, не лишена возможности воспользоваться правом на бесплатное отопление, осуществляемое в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307, Законом Алтайского края N 88-ЗС.
Содержание (формулировка) оспариваемой нормы отвечает принципу определенности и не предполагает его неоднозначного толкования правоприменителем.
В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Довод представителя администрации Алтайского края Т.Т.С. о том, что заявительницей был пропущен трехмесячный срок на обращение в суд, установленный частью 1 статьи 256 ГПК РФ, является несостоятельным, поскольку порядок рассмотрения заявления об оспаривании нормативного правового акта, существенные признаки которого имеют оспариваемые Правила, предусмотрен главой 24 ГПК РФ, не содержащей норм о сроке, в течение которого гражданином может быть подано заявление в суд, а не главой 25 ГПК РФ, как ошибочно полагал представитель заинтересованного лица.
Руководствуясь статьями 194 — 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
в удовлетворении заявления Б.Л.О. о признании недействующим абзаца 2 пункта 11 Правил возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в редакции, утвержденной постановлением администрации Алтайского края от 10 марта 2009 года N 77, отказать.
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме путем подачи кассационных жалоб, представления в Верховный Суд Российской Федерации через Алтайский краевой суд.