О признании недействующим Закона Алтайского края О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях от 12.07.2005 N 54-ЗС.
Решение Алтайского краевого суда от 20.11.2008 по делу N 3-88/2008
Алтайский краевой суд в составе
председательствующего Е.,
при секретаре Т.,
с участием прокурора Р.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Алтайского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях»,
установил:
прокурор Алтайского края обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации с вышеуказанным заявлением, ссылаясь в обоснование названных требований на следующие доводы и обстоятельства.
Как следует из положений подпункта 39 пункта 2 и пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, что включает в себя также и образование (создание) административных комиссий, относится к полномочиям органов государственной власти по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Данное полномочие не может быть передано субъектом Российской Федерации для исполнения органам местного самоуправления. Несмотря на такой запрет, органом законодательной власти Алтайского края был принят Закон от 12 июля 2005 года N 54-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях» (далее по тексту — Закон Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС). Принесенный прокуратурой края 5 февраля 2008 года протест с требованием о признании Закона Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС утратившим силу был удовлетворен постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 28 февраля 2008 года N 146, однако соответствующее решение так и не было принято.
В судебном заседании прокурор Р. заявленные требования поддержала, пояснив, что об обоснованности заявления и указанных в нем доводов свидетельствует судебная практика. Федеральное законодательство не предусматривает возможность передачи полномочий по созданию административных комиссий органам местного самоуправления. Полномочие по установлению административной ответственности подразумевает также и образование, формирование коллегиальных административных органов, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях.
Консультант государственно-правового управления Алтайского краевого Законодательного Собрания Ф., представляющая интересы заинтересованного лица — органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, возражала в судебном заседании против удовлетворения заявления прокурора, полагая, что Закон Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС был принят в строгом соответствии и во исполнение положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности статьи 22.1 этого Кодекса. Закон Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» предусматривает, что дела об административных правонарушениях вправе рассматривать административные комиссии, созданные в соответствии с оспариваемым законом. Последний, детально регулируя процедуру образования административных комиссий и их функционирование, не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению административной ответственности. Создание административных комиссий не может отождествляться с административной ответственностью, поэтому Закон Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС не противоречит статье 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации». На территории Алтайского края, а также практически во всех субъектах Российской Федерации сложилась такая практика, при которой административные комиссии создавались непосредственно по месту жительства граждан.
Выслушав пояснения прокурора и представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела и оценив в совокупности имеющиеся доказательства, суд находит основания для удовлетворения заявления и признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
Закон Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС принят постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов (наименование законодательного (представительного) органа государственной власти Алтайского края изменено на «Алтайское краевое Законодательное Собрание» Законом Алтайского края от 30 ноября 2007 года N 126-ЗС «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Алтайского края» от 6 июля 2005 года N 415 по результатам его обсуждения в двух чтениях, состоявшихся 28 октября 2004 года и 30 июня 2005 года, большинством голосов установленного числа депутатов (68), как это предусмотрено пунктом 4 статьи 18 Закона Алтайского края от 8 мая 2001 года N 22-ЗС «Об Алтайском краевом Совете народных депутатов», пунктом 1 статьи 45 Регламента Алтайского краевого Совета народных депутатов, утвержденного постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 9 января 2001 года N 7.
Текст закона официально опубликован в номере 208 от 21 июля 2005 года газеты «Алтайская правда», а также в Сборнике законодательства Алтайского края (N 111, часть 1, 2005 год) (часть 1 статьи 33 Закона Алтайского края от 24 августа 1995 года N 8-ЗС «О правотворческой деятельности»).
Включение Закона Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации подтверждается письмом и.о. руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю от 17 ноября 2008 года N 02-05/1259 (номер государственной регистрации ru22000200500203 от 19 июля 2005 года).
Порядок вступления в силу данного закона, установленный его статьей 6, предусматривает ежегодное введение закона в действие законом Алтайского края о бюджете Алтайского края на очередной финансовый год.
Закон Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС включен в перечень законодательных актов Алтайского края, которые вводятся в действие Законом Алтайского края «О краевом бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в 2008 году (часть 4 статьи 10, приложение 21 к Закону Алтайского края от 14 ноября 2007 года N 125-ЗС «О краевом бюджете на 2008 и на плановый период 2009 и 2010 годов»).
Изменения и дополнения в оспариваемый нормативный правовой акт были внесены Законом Алтайского края от 9 декабря 2005 года N 111-ЗС, а также статьей 7 Закона Алтайского края от 6 сентября 2007 года N 78-ЗС.
Согласно преамбуле действующей редакции Закона Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС настоящий Закон в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет органы местного самоуправления в Алтайском крае государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях.
Суд признает обоснованными доводы прокурора Алтайского края о том, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания, а также в области функционирования административных комиссий при местных администрациях, созданных в порядке, предусмотренном оспариваемым законом, противоречит нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.
Административное законодательство в силу пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Часть 2 статьи 22 того же Кодекса, установившая перечень субъектов региональной административной юрисдикции, не содержит указания на допустимость рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, органами административной юрисдикции, созданными на основании нормативных правовых актов органов местного самоуправления. По смыслу названной нормы Кодекса, создание и деятельность административных комиссий и иных коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать указанную выше категорию дел, должны регулироваться только законами субъектов Российской Федерации, а не актами местного самоуправления, как это вытекает из преамбулы и статьи 1 Закона Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС.
Правовое регулирование вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Пунктом шестым указанной статьи установлен запрет на передачу данного полномочия органам местного самоуправления.
По мнению представителя Алтайского краевого Законодательного Собрания, создание административных комиссий не может быть отнесено к вопросам установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Однако такие возражения ошибочны, основаны на неправильном толковании закона, поскольку не учитывают, что законодательство об административных правонарушениях, которое, как указано выше, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, включает в себя не только нормы, устанавливающие административную ответственность за те или иные правонарушения, но и нормы, определяющие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
Положения статей 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых перечислены вопросы местного значения, также не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по образованию органов административной юрисдикции.
Таким образом, системное толкование действующего законодательства свидетельствует о том, что создание и функционирование административных комиссий неразрывно связано с осуществлением функций субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности. Поэтому субъект Российской Федерации не может по своему усмотрению наделять органы местного самоуправления полномочием на создание административной комиссии и иного коллегиального органа, имеющих право привлечения к административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Подобная правовая позиция отражена в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
Все нормы, включенные в Закон Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС (в том числе в части наделения органов местного самоуправления полномочиями по определению перечня должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы о совершении административных правонарушений в соответствии с Законом Алтайского края от 10 июля 2002 года N 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края», обеспечения деятельности созданных ими административных комиссий и рассмотрение ими дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (пункты 2, 3 части 2 статьи 1), расчету и распределению субвенций на реализацию органами местного самоуправления городских и сельских поселений государственных полномочий в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях (части 3, 4 статьи 1); образования административных комиссий (статья 1.1); организации их работы (статья 1.2); прав и обязанностей исполнительных органов государственной власти Алтайского края (статья 2); финансового обеспечения осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления (статья 3); государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий (статья 4); условий и порядка прекращения осуществления этих полномочий органами местного самоуправления (статья 5)) имеют единое, общее основание, выраженное в преамбуле закона и заключающееся в наделении органов местного самоуправления в Алтайском крае государственными полномочиями в области прежде всего создания административных комиссий, т.е. не могут рассматриваться в отрыве от нормативного правового акта в целом.
Оспариваемый закон был опротестован прокуратурой Алтайского края в феврале 2008 года. Постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 28 февраля 2008 года N 146 протест прокурора был удовлетворен с поручением комитету Алтайского краевого Совета народных депутатов по местному самоуправлению совместно с администрацией Алтайского края подготовить проект закона Алтайского края «О признании утратившим силу Закона Алтайского края «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях» и представить его на рассмотрение очередной сессии Алтайского краевого Совета народных депутатов. Однако до настоящего времени Закон Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС сохраняет, свою силу, намеченные названным постановлением мероприятия не были реализованы.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
С учетом вышеуказанных обстоятельств суд усматривает основания для признания Закона Алтайского края от 12 июля 2005 года недействующим в полном объеме. Поскольку препятствий для применения закона и реализации на его основании прав граждан и организаций до обращения прокурора в суд с вышеуказанным заявлением не установлено, оспариваемый нормативный правовой должен быть признан недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.
В соответствии с частью 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о таком решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был опубликован нормативный правовой акт.
Таким печатным изданием, как было указано выше, является газета «Алтайская правда».
Разрешая вопрос о распределении между сторонами судебных расходов, суд учитывает, что по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, прокурор, обратившийся с заявлением в защиту прав и свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, освобождается от уплаты государственной пошлины (подпункт 9 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса РФ).
В свою очередь для органа государственной власти, принявшего оспариваемый нормативный акт, законом подобная льгота не предусмотрена.
В соответствии с частью 1 статьи 103 ГПК РФ издержки, понесенные судом в связи с рассмотрением дела, и государственная пошлина, от уплаты которых истец был освобожден, взыскиваются с ответчика, не освобожденного от уплаты судебных расходов, в федеральный бюджет пропорционально удовлетворенной части исковых требований.
Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 333.19 Налогового кодекса РФ при подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц государственная пошлина уплачивается в следующих размерах: для физических лиц — 100 рублей, для организаций — 2000 рублей.
Организационно-правовой статус Алтайского краевого Законодательного Собрания дает основания для взыскания с него государственной пошлины в размере 2000 рублей.
Руководствуясь статьями 194 — 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
заявление прокурора Алтайского края удовлетворить.
Признать Закон Алтайского края от 12 июля 2005 года N 54-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях» недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.
Взыскать с Алтайского краевого Законодательного Собрания в доход федерального бюджета судебные расходы в виде государственной пошлины в размере 2000 (двух тысяч) рублей.
Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в газете «Алтайская правда».
Решение может быть обжаловано в кассационной порядке в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме путем подачи кассационных жалобы, представления в Верховный Суд Российской Федерации через Алтайский краевой суд.