В удовлетворении заявления о признании части 2 статьи 2 Закона Алтайского края О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности от 31.12.2004 N 77-ЗС отказано, так как оспариваемая норма не противоречит Федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Решение Алтайского краевого суда от 03.04.2006 по делу N 3-26/2006
Алтайский краевой суд в составе:
Председательствующего: К.,
При секретаре: И.
С участием: прокурора С.
Рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениям Ш., Ю. о признании части 2 статьи 2 Закона Алтайского края «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности» недействующими в части распространения на библиотекарей образовательных учреждений и специалистов учреждений (организаций) культуры,
установил:
постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 29 декабря 2004 года N 549 принят закон Алтайского края «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности» (далее по тексту — закон N 77-ЗС), который опубликован в газете «Алтайская правда» N 10-11 от 20 января 2005 года, в Сборнике законодательства Алтайского края N 104 за 2004 год (ч. 2 с. 190).
В соответствии с ч. 1 ст. 2 закона N 77-ЗС категориям граждан, указанным в части 2 статьи 1 настоящего Закона, устанавливается ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей. Размер ежемесячной денежной выплаты подлежит пересмотру при утверждении краевого бюджета на очередной финансовый год (в редакции от 29.12.2005 N 139-ЗС).
Частью 2 этой же статьи установлено, что ежемесячной выплатой заменяются льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и приобретению твердого топлива, предоставлявшиеся в соответствии с федеральным законодательством до 1 января 2005 года специалистам, работающим и проживающим в сельской местности.
Ш., Ю. обратились в суд с заявлением о признании ч. 1 и 2 ст. 2 закона N 77-ЗС недействующими.
В обоснование заявленных требований указали, что согласно решения Алтайского краевого Совета народных депутатов от 14 ноября 1984 года N 323 они до 1 января 2005 года получали значительную поддержку в виде компенсации затрат на отопление: Ш. в размере 5 820 рублей (3 тонны угля и 6,4 куб. дров), Ю. в размере 5 345 рублей (2,9 тонны угля и 4,5 куб. дров). На основании закона N 77-ЗС после 1 января 2005 года они получают 2 400 рублей в год (200 x 12) и данные суммы не компенсируют их затраты на приобретение топлива.
В связи с этими обстоятельствами считают, что их материальное положение после принятия закона N 77-ЗС ухудшилось и нарушено их право на льготы как специалистов учреждений культуры и образовательных учреждений.
Определением суда производство по делу в части требований об оспаривании ч. 1 ст. 2 закона N 77-ЗС прекращено в связи с тем, что заявительницы оспаривают указанную норму закона в редакции от 14 марта 2005 года (ЕДВ — 200 рублей), которая на момент рассмотрения дела утратила силу.
Заявительницы Ш., Ю., а также представитель заинтересованного лица — Управление Алтайского края по образованию и делам молодежи в судебное заседание не явились.
Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, поскольку они надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания.
Представители заинтересованных лиц Алтайского краевого Совета народных депутатов К., представители администрации Алтайского края М., С., комитета администрации края по финансам, налоговой и кредитной политики З., Управления по культуре и туризму П. в судебном заседании просили требования оставить без удовлетворения, поскольку федеральными законами право на бесплатное отопление специалистам учреждений культуры и библиотекарям образовательных учреждений не предоставлено. Установленная субъектом РФ мера социальной поддержки, исходя из возможностей своего бюджета, закону не противоречит и не нарушает права заявительниц, учитывая, что объем финансирования мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих в сельской местности, по сравнению с 2004 годом возрос.
Изучив материалы дела, выслушав представителей заинтересованных лиц, прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд считает, что заявления Ш., Ю. о признании недействующей ч. 2 ст. 2 закона N 77-ЗС не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела следует, что заявительницы проживают в сельской местности, Ш. работает в должности заведующей отделом комплектования и обработки литературы МУК «Волчихинская районная межпоселенческая библиотека» (л.д. 50 — 51), Ю. — библиотекарем Волчихинской средней школы N 1 (л.д. 152 — 155).
Данной категории специалистов было предоставлено право на бесплатное жилье с отоплением и освещением в соответствии с постановлением ВЦИК СНК РСФСР от 10 июня 1930 года «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках» (п. 10), Инструкцией от 17 августа 1931 года N 49 «О применении постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. о льготах квалифицированным работникам сельский местностей и рабочих поселков» (п. 2), постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 10 ноября 1977 года N 981 «О мерах по дальнейшему улучшению культурного обслуживания населения» (п. 13), ст. 59 ЖК РСФСР, Основ законодательства Российской Федерации о культуре (ч. 6 ст. 55), законом «О социальном развитии села» (ст. 24).
Кроме того, решением исполкома Алтайского краевого Совета народных депутатов от 14 ноября 1984 года N 323 был утвержден перечень категорий специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих и иных поселках, порядок и нормы бесплатного предоставления им жилых помещений с отоплением и освещением (л.д. 7 — 12). В этот перечень включены и работники образовательных учреждений, и учреждений культуры. Как ссылаются заявительницы, именно на основании этого решения им до 1 января 2005 года предоставлялись льготы.
С принятием Федерального закона от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 мая 1928 года «Об оплате жилых помещений в городах и рабочих поселках» и постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года «О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках» утратили силу.
Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту — закон N 122-ФЗ) в ст. 55 Основ законодательства РФ о культуре внесены изменения и часть 6 этой статьи утратила силу.
С принятием закона N 122-ФЗ утратил также силу закон «О социальном развитии села».
В соответствии с ФЗ «О введении в действие жилищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ (далее закон N 189-ФЗ) Жилищный кодекс РСФСР признан утратившим силу с 1 марта 2005 года.
В силу ч. 1 ст. 4, ст. 8 закона N 189-ФЗ не подлежит применению и постановление от 10 ноября 1977 года N 981 «О мерах по дальнейшему улучшению культурного обслуживания сельского населения».
Согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, а также социальная защита, включая социальное обеспечение является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 72), по предметам совместного ведения — издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (части 1 и 2 ст. 76).
В соответствии с ч. 4, 5, 6 ст. 26.3.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
В силу статьи 73 Устава Алтайского края к полномочиям Алтайского краевого Совета народных депутатов относится принятие законов Алтайского края и иных правовых актов.
Закон N 77-ЗС, принятый постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 29 декабря 2004 года N 549 и вступивший в силу с 1 января 2005 года, призван определить меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих в краевых государственных и муниципальных учреждениях (организациях), финансируемых из краевого и местных бюджетов, проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) Алтайского края (ч. 1 ст. 1 закона N 77-ЗС).
Частью 2 статьи 2 закона N 77-ЗС предусмотрено, что ежемесячной денежной выплатой заменяются льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и приобретению твердого топлива, предоставлявшиеся в соответствии с федеральным законодательством до 1 января 2005 года специалистам, работающим и проживающим в сельской местности.
Размер ежемесячной денежной выплаты категориям граждан, указанным в части 2 статьи 1, установлен в размере 300 рублей (часть 1 статьи 2 закона N 77-ЗС).
Постановлением администрации Алтайского края от 24 марта 2005 года N 153 «О реализации закона Алтайского края от 31 декабря 2004 года N 77-ЗС «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности» специалисты учреждений (организаций) культуры и библиотекари образовательных учреждений включены в перечень категорий граждан, на которых распространяется действие закона N 77-ЗС.
Таким образом, закон N 77-ЗС принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с тем, что с 1 января 2005 года, т.е. с момента вступления в действие закона N 122-ФЗ, нормы Основ законодательства РФ о культуре о предоставлении работникам культуры льгот в натуральной форме утратили силу.
Ежемесячная денежная выплата, введенная законом субъекта Российской Федерации и не предусматривавшаяся ранее действующим законодательством, представляет собой меру социальной поддержки, установление и определение размера которой входит в компетенцию этого субъекта (представительного органа государственной власти Алтайского края).
По существу такая мера не носит компенсационного характера, т.е. не преследует цель в обязательном порядке и в полном объеме обеспечить предоставление ранее действовавших натуральных льгот в денежном выражении, и сама по себе не отменяет такие льготы для работников учреждений культура и библиотекарей образовательных учреждений.
Федеральное законодательство не содержит положений об обеспечении мерами социальной поддержки работников учреждений культуры и библиотекарей образовательных учреждений, субъект Российской Федерации наделен полномочиями по самостоятельному определению видов, размеров и порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.
Поэтому содержание оспариваемой нормы следует оценивать в том смысле, что ежемесячная денежная выплата устанавливается в отношении специалистов учреждений культуры и библиотекарей образовательных учреждений не взамен и не с целью отмены натуральных льгот, а для оказания субъектом Российской Федерации определенной им меры социальной поддержки данной категории специалистов.
Аналогичный вывод послужил основанием для отказа в удовлетворении заявления О. о признании недействующей части 2 статьи 2 Закона N 77-ЗС, что следует из вступившего в законную силу решения Алтайского краевого суда от 19 сентября 2005 года.
Решение исполнительного комитета Алтайского краевого Совета народных депутатов от 14 ноября 1984 года N 323 «О перечне категорий специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих и иных поселках, порядке и нормах бесплатного предоставления им жилых помещений с отоплением и освещением», на основании которого ранее предоставлялись льготы в натуральной форме как работникам учреждений культуры, так и библиотекарям образовательных учреждений, признано утратившим силу с момента вступления в силу закона N 77-ЗС постановлением администрации Алтайского края от 14 января 2005 года N 10.
В соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 153 закона N 122-ФЗ при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Из информации, предоставленной комитетом администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике следует, что в 2004 году расходы бюджета края на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, составили 120,6 млн. рублей, эти расходы производились из местных бюджетов с последующей частичной компенсацией понесенных расходов за счет средств Фонда компенсации федерального бюджета на основании ежеквартальных отчетов о фактически понесенных затратах. Сумма компенсации из федерального бюджета за 2004 год составила 39 млн. рублей.
На оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, в 2005 году Законом Алтайского края «О краевом бюджете на 2005 год» предусмотрено 187 млн. рублей, что в 1,5 раза больше, чем в 2004 году.
Фактически расходы краевого бюджета на указанные цели, в 2005 году составили 272,9 млн. рублей, что в 2,6 раза превышает расходы 2004 года.
В 2006 году данные расходы запланированы на уровне 364,4 млн. рублей, что превосходит показатели 2004 и 2005 годов в 3,4 раза и 1,3 раза соответственно (л.д. 55 — 56).
Кроме того, сама по себе новая редакция части 1 статьи 2 Закона N 77-ЗС, предусмотревшая повышение размера ежемесячной денежной выплаты с 200 до 300 рублей, свидетельствует о повышении уровня социальной защищенности заявительниц по сравнению с предыдущим периодом действия закона.
В силу положений абз. 3 п. 2 ст. 153 закона N 122-ФЗ значение имеет лишь сравнительный анализ объемов финансирования, поэтому доводы заявительниц о том, что ежемесячная денежная выплата не компенсирует их фактические затраты на отопление не могут быть приняты во внимание.
Данные доводы заявительниц, а также прокурора являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном понимании правового значения ежемесячной денежной выплаты как носящей компенсационный характер.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Судом установлено, что оспариваемая часть 2 статьи 2 закона N 77-ЗС не противоречит закону и не нарушает права и свободы Ш. и Ю., в связи с чем отсутствуют основания для удовлетворения их заявлений.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 — 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
заявления Ш., Ю. о признании части 2 статьи 2 Закона Алтайского края «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности» в части распространения на специалистов учреждений (организаций) культуры, библиотекарей образовательных учреждений оставить без удовлетворения.
На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней с момента изготовления мотивированного решения через Алтайский краевой суд.